【关 键 词】 新闻自由 司法独立 最终价值 媒体审判与“官媒” 有偿新闻与“封口费” “专家断案”
【内容摘要】新闻媒体与司法的最终价值都是追求社会公平，但新闻讲自由，司法讲独立，二者存在冲突，“媒体审判”是不正当的媒体监督。合理构建媒体监督与司法公正的关系十分重要。要保证新闻媒体的相对独立，通过进一步完善审判公开和检务公开制度，加强新闻从业人员的职业能力培养等措施，实现二者之间的合理构建。

媒体与司法的关系总是伴随着东西方文化价值观的差异与司法体制的强烈撞击而引起剧烈的争论。
在改革开放不断深入和社会主义市场经济不断发展的今天，我国所面临的社会矛盾包括人民内部矛盾的内容和表现形式，呈现出错综复杂的情况。一方面，人民群众对司法工作在实现社会公平正义方面的关注和要求，超过以往任何一个时期，司法活动成为社会关注的热点和舆论的焦点。另一方面，我国的电视、广播、报纸、网络等新闻媒体事业迅猛发展，自身活力迅速增强，新闻舆论在监督社会政治生活和传播大众生活的作用日益显现，成为社会公众了解司法活动的重要渠道。 同时，各级司法机关也在加大建立接受新闻舆论监督的工作机制，１９９８年４月，最高人民法院推出具体举措，允许电视和广播对审判活动进行现场直播，允许新闻机构以对法律自负其责的态度如实报道。最高人民检察院也推出了新闻发言人制度，这标志着司法公开透明度发生了标志性的转折。随着一些重大、有影响的案件向新闻媒体和社会公众敞开，媒体监督也成为司法机关和司法人员了解社情民意的重要渠道，一些被广泛关注的热点、难点案件的妥善、合法处理，也都是通过参考新闻媒体的反映充分考虑了公众的意见、建议。例如，广州市中级人民法院审理的许霆盗窃案最终由无期徒刑改判五年有期徒刑，就是新闻媒体起到了非常重要的作用，在新闻媒体的推动和社会舆论的压力下，审判机关认真地对待这个案件引发的关注和这个案件的复杂性，使许霆盗窃案终于改判。这种新闻媒体对司法的监督权力被有的学者称为“媒体监督”或者“第四种权力”，媒体与司法的关系也日益显得复杂化。
下面，笔者谈谈媒体审判与司法公正两者关系的四个方面问题：
一、媒体监督与司法公正的关系
媒体一词是英文medium的中文翻译，具有“媒体”、“工具”之意，作为专有名词，它最早用于传播学领域，特指报纸、广播、电视、网络等宣传工具，又称“传媒”即“传播媒介”。新闻媒体所具有的功能主要是宣传、引导、监督等功能。
所谓媒体监督是指报纸，刊物，广播，电视等大众传媒对各种违法违纪行为所进行的揭露、报道、评论或抨击。在我国，新闻自由虽未见诸于宪法性文件，但它以表达自由为根据，并且应该是表达自由的必然延伸。而媒体监督是表达自由和新闻自由发生作用的客观结果。
新闻媒体与司法行为的相互关系涉及社会生活中两种基本价值：新闻自由与公平公正，也就是人们常说的媒体监督与独立司法。新闻采访讲自由，法庭审案讲秩序；新闻报道讲时效，司法诉讼讲程序；新闻评论讲有感而发，司法官裁判重理性分析；新闻报道要对事实进行筛选，司法裁判依据事实必须全面；新闻报道追求轰动效应，司法裁判追求平息纷争等。“自由”与“独立”，这是新闻媒体与司法活动的最大区别。而新闻媒体与司法行为也有许多共同之处，而这都是围绕社会公平、正义和道德的归复与实现，都致力于我国的法治建设和促进社会公平。因此，两者之间既有内在统一的一面，又有对立冲突和过分亲合的一面，没有绝对的言论自由，也没有绝对的司法独立，平衡二者的关系是不断调整的过程。根据我国宪法有关规定，人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关社会团体和个人的干涉。独立行使司法权最终也是为了达到司法公正的目的，司法公正是司法人员全部工作的出发点和归宿点，也是司法工作的灵魂和生命所在，是法官、检察官必然的价值追求。
司法行为与媒体监督的最终价值都在于追求社会公正，但在实现共同最终价值的程序和手段上有很大区别：司法行为通过依靠公众共同遵守的公共准则——法律来解决纠纷，以保障当事人的合法权利，以追求法律上的公正；新闻媒体则通过激发公众内心的价值标准——道德来评判是非，批评侵犯者的侵犯行为，以追求道德上的公正。正是由于司法行为与新闻媒体能统一于“公正”这一价值目标，因而各法治国家均将司法独立与新闻传媒自由作为基本价值予以肯定。
因此，媒体与司法是“你中有我，我中有你”的关系，对于实现社会公平正义均不可或缺。
二、媒体监督司法的必要性
很显然，新闻媒体对司法部门的个案监督有助于司法权的公正行使，能够在一定程度上避免司法不公和权钱交易等司法腐败行为,从实现社会公平的角度，司法需要传媒介入，才能保证公开、公正，因而，媒体监督对司法公正具有积极意义。
首先，从制度设计考虑，媒体监督是遏制腐败的有力武器；原因是，由于一切有权力的人都容易滥用权力，要防止滥用权力，就必须对权力加以制约。但这种以权力制约权力的制度设计有一致命缺陷：一旦掌权者进行权权交易，就会出现“官官相护”的局面，人民只能被当权者玩弄于股掌之间。“阳光是最好的防腐剂”。为此，还需要依赖另一种监督模式，即广泛的、公开的社会舆论监督，借此寻找一种终极控制权。媒体监督虽然是一种“软监督”，但特别具有阳光的特点和功效，在任何社会，对任何权力和龌龊，都能起到监督作用，能够有效促使权力制约机制生动活泼起来，当然也能防止司法权力滥用。
其次，接受媒体监督是审判公开、检务公开的应有之义。作为司法制度和检察改革的核心内容，司法活动当然允许媒体进行报道。在司法活动中，法官、检察官代表国家对各种纠纷进行判断和裁决，其判断和裁决的运作过程与结果，不仅事关当事人在权利义务方面能否依法得到保护，更与能否有效地维护社会秩序，实现全社会的公平和正义休戚相关。同时，公允的媒体报道必将使司法活动置于阳光之下，从而实现司法公正。
再次，新闻媒体对司法活动进行监督也是保障犯罪嫌疑人、被告人权利的需要。在司法程序中，被追究责任的人是以弱者的身份出现的。当他们在司法程序中受到不公正甚至是非法的待遇时，媒体极有可能成为他们最有力量的同情者和声援者。
由此可见，就对司法活动本身的作用看，媒体介入的价值应当是以外在的力量帮助和促进司法机关实现司法公正为目标，这与司法机关遵循自身的程序规律追求司法公正是殊途同归。
三、“媒体审判”是媒体对司法的不正当干预
所谓“媒体审判”，即媒体在报道有关司法活动消息、评论司法活动是非时，对任何司法裁决前或裁决中的任何案件，失去其客观公正立场，明示或暗示、主张或反对某种特定司法裁定，其结果或多或少影响司法裁判，从而干扰了司法公正。既然媒体监督也是一种在道德和舆论层面上的“审判”行为，而新闻媒体的代表着某种较高权威的令受监督者不可忽视的信号，因此，媒体监督也很容易演变为一种权力干预，一种破坏司法独立的力量，媒体监督变成“媒体审判”。媒体对司法的影响很大程度上都是通过舆论监督来实现的。
“媒体审判”产生的根源在于以下方面：
一是新闻传媒监督司法行为具有明显导向性。
在我国，新闻媒体都具有官方或半官方的性质，是重要的“宣传工具”，属于“官媒”性质。“官媒”的根本任务是宣传贯彻党和政府的各项方针、政策，因此，这种官方与半官方性赋予了媒体以很强的政策导向性，在必须严格贯彻正面宣传引导为主的同时，又依托强大的政治权威为后盾，具有化解社会矛盾和纠纷的功能，具有广泛的社会影响力。正因如此，对于某些即将进入司法程序或正处于司法程序中的未决案件，经过具有倾向性的新闻报道和评论后，就已为最终审判结果定下了基调，新闻媒体对司法活动的监督其实质是由于新闻媒体报道后得到权威的重视才实现的，是政治权力借助媒体对司法权力的一种不正当干预，媒体在政治权利、司法权力之间真正成为一种“媒介”的作用。
二是新闻传媒与司法机关具有明显的亲和性。
运用得当的媒体监督对实现社会公正、推进民主进程、培育法治精神起到不可估量的作用，也有利于树立良好的司法形象。但是，我们也应看到，鉴于新闻媒体与司法机关既有的共同追求目标价值，也是同时隶属于一级组织的不同部门，因此，媒体与司法是“一家人”，具有明显的亲和性。目前，一些新闻传媒热衷于为司法部门开辟专栏、专版，主动为司法部门采写宣传稿件或采编宣传节目，新闻媒体与司法部门这种“亲合性”表现为一个共同的目标，即宣传法律、树立司法形象、营造法制环境。但由于双方都不同程度违背了各自“天然性的”职业守则，从而可能出现新闻媒体与司法行为都不能实现各自目标的状况，新闻媒体可能失去了自我的判断力，对司法机关提供的稿件和新闻素材一般都不予置疑、不加审核，有时为了突出宣传力度，甚至还帮助司法机关弄虚作假，无限拔高，助长了一些司法部门急功近利的浮夸风。这时的新闻媒体实际在也变相充当了司法部门的“喉舌”，新闻媒体不再自由，司法行为不再公正，这就难免造成程序的扭曲以及实际裁决者的不适格，从而导致理性化司法过程的缺失。媒体的推波助澜导致一些地方保护主义、行政干预盛行，使得司法部门不得不屈从权势，而司法部门的这种妥协势必造成社会公众的不满，从而使政治权力、行政权力、司法权力和媒体监督的均势被打破。
三是新闻媒体出于自身的生存需要具有功利性。
在市场经济的条件下，不论国内还是国外，出于对经济利益的追逐，在对司法活动进行监督过程中，新闻媒体往往出于自身生存的需要，在吸引公众“眼球”上会大作文章，个别法制观念淡薄的新闻媒体从业人员则“哗众取宠”地进行歪曲报道，这就导致了许多与事实不符的细节趁虚而入。况且能够引起社会舆论普遍关注的案件常常是涉及政治、道德的问题，如果过分的强调社会舆论对司法机关活动的监督，极可能会造成法律问题道德化、政治化，从而导致社会的不稳定。
四是新闻的“无限自由”与司法的“绝对理性”的冲突。
由于新闻是“自由”的和“无限”的，媒体的影响和渗透无所不在，它的触角可能涉及社会各个方面。而由于司法人员判断案件必须绝对理性，不应受到外界的任何干扰，应是冷静的、理性的居中裁判者，新闻媒体传播的与案件事实相关的事实即使是客观的，都可能对司法人员造成先入为主的影响。更何况凡是诉诸法律的案件往往是矛盾尖锐化的产物，而媒体所具有的主观的、激情的和煽动的倾向，极易调动社会和公众的情绪，而当公众的情绪形成强大的社会公意合流时，实际上就把法庭推向了社会，法官的独立和理性就不存在了，法律的权威和理性也不存在了。
四、媒体审判与司法公正的合理构建
由于我国的新闻媒体与司法活动的关系尚处在一个较为无序的状况下，为削除新闻媒体与司法行为两者关系上的紧张与不和谐，从而实现司法独立和传媒自由的平衡，并依法加以保障、引导和监督，使之达到良性互动与合理构建，形成媒体与司法之间的积极合作、良性互动的主导性关系，逐步探索和建立依法独立行使司法权与新闻媒体正当采访权的合理界限。
为此，笔者提出构建新闻媒体与司法机关合理构建的以下措施：
（一）保持新闻舆论的相对独立性，拓展媒体监督司法的行为空间。
新闻媒体作为一种舆论的承载工具，它代表的应是社会公众的观点与价值观，是相对独立的，不应成为任何其他权力的附属品。在我国，新闻媒体既要担负着传播主流意识形态的使命，又要担负着舆论监督的使命。目前，应逐步放开对后一使命的种种限制，扩大新闻媒体的行为空间。具体来说，就是要使新闻媒体有多元体系。要根据社会、政治、经济、文化的逐步发展，探索建立以各级党委和政府机关报为主，以社会各集团的报刊为辅，以民办媒体为补充的多元体系的办报格局；大力发展广播电视、网络传媒等多种传媒手段。多元格局能调动广大人民进行舆论监督的积极性和主动性，拓宽信息源，将一切腐败现象都暴露在阳光之下，充分发挥其“第四种权力”的作用。当然，这并不是媒体在行使新闻自由、新闻监督权利的时候可以不负责任的发表言论，而是应该在国家宪法和法律允许的范围内进行。
（二）完善和落实审判公开、检务公开制度。
由于我国社会主义法制尚未健全，在法律管理体制、法律意识方面海存在许多问题，司法过程过于封闭，司法人员特权思想还根深蒂固，司法专横现象导致了对传媒权益的漠视，这在很大程度上隔绝了新闻传媒的信息源，限制了新闻传媒对司法领域的渗透能力。而且一些司法机构往往还特别排斥新闻传媒的合法介入，以技术化、非法定的理由拒绝新闻传媒对司法过程具体状况的了解。
因此，应该在现行的法律框架内进一步完善和落实司法公开制度，并在以下方面加以完善：
一是扩大新闻媒体采访报道的层面，规定凡在立案、侦查、起诉和审判的任何阶段，新闻媒体都可以对案件进行报道而不受任何限制。对于涉及公共利益的复杂判决，要向媒体提供简要的说明，解释必要的司法程序和司法规范语言，引导新闻媒体在采访报道工作中，尊重有关法律法规所保护的个人权利和司法部门依法独立行使权力，尊重司法事实，尊重司法程序和诉讼规则；或者给予其他帮助，为新闻记者深入基层、深入实际采访报道创造便利条件。
二是司法机关通过健全、完善新闻发言人制度等方式，建立与新闻媒体对话的常规渠道。各级司法机关的的新闻发布机构和新闻发言人要尊重新闻媒体采访报道的权益，加强与新闻媒体的联系沟通，定期或不定期地向新闻单位通报工作进展情况，提供宣传报道线索。
三是修改有关档案、保密管理规定，依法应予公开的司法文件均应允许各级新闻媒体机构查阅，不得以任何保密借口加以拒绝。
四是建立判决理由说明制度，对于重要证据的采信、判决事项的内容均应在判决书上公开列明，并允许新闻媒体提出质疑发表意见。
五是对国家工作人员贪污、受贿、失职渎职等在社会上有重大影响的案件，涉及国企改革、农民工工资、房屋拆迁、征地补偿等社会公众和新闻媒体关注的热点案件，司法机关应给予新闻媒体某些特殊便利，配合新闻媒体适时报道进展情况，以保证社会公众的知情权；对于突发性事件，新闻发言人应在第一时间把真实可靠、准确无误的新闻发布出去，以抢占先机，把握主动，提高司法机关的权威性和可信度权。
（三）加强新闻从业人员的职业能力培养。
新闻单位应配备专门的法律事务人员，同时还应该提高记者等媒体人员的法律素质，以免对司法活动产生重大误解。经过专门的法律事务人员或者说高素质的记者群对即将刊发的文章进行审查，防止可能影响司法独立或者侵权的报道流向社会。保证新闻媒体工作人员正当履行职责的行为不受限制或追究，给媒体监督营造宽松的言论环境。强化职业道德要求，加强管理，廉洁自律，杜绝对司法机关提供各种形式的“有偿新闻”、“封口费”，尤其要防止媒体成为司法机关自我宣传的“扩音器”。
（四）对新闻自由权作出一定限制。
新闻自由权和其他权力一样也是有一定限度的，一旦被滥用，超过限度，就会走向其反面。因此，对媒体监督这把“双刃剑”应当给其划定一个合理的界限，使之在这个限度内发挥作用。具体地讲，应当在以下几个方面规范媒体行为，以防止新闻自由权利的滥用：
一是传媒不得超越司法程序抢先报道，更不得发表具有倾向性的评论，对司法机关的审判活动施加压力。
二是传媒对报道的案件进行评论，要努力作到了解案件的全貌和问题实质。应坚持客观公正原则，媒体报道应注意给各方当事人同样的机会与条件，同样的信息量，不能有偏颇。对于司法裁决中运用法律、法规有不同的理解时，不要轻率发表肯定或否定的结论性意见，可先在内部进行商讨，待达成共识后于适当的情形予以发表。
三是不得对司法人员进行恶意的人身攻击和人格侮辱，不得故意捏造事实进行歪曲报道。否则，依法追究直接负责人的法律责任。
四是传媒监督应尽量保护公民的隐私权。公民有不愿公开或让他人知悉个人秘密的权利。即使有些行为不符合道德规范，只要不违反法律规定，没有侵犯他人权利，传媒也不能非法干预公民的私生活。
湖南省财政厅


湖南省财政厅关于印发《湖南省城镇污水集中处理设施配套管网建设以奖代补资金管理暂行办法》的通知




湘财建〔２００８〕１７号


各市州财政局：

　　《湖南省城镇污水集中处理设施配套管网建设以奖代补资金管理暂行办法》已经省政府同意，现印发给你们，请遵照执行，并请及时转发县（市、区）财政部门。

　　附件：湖南省城镇污水集中处理设施配套管网建设以奖代补资金管理暂行办法



湖　南　省　财　政　厅

二○○八年四月二十三日



湖南省城镇污水集中处理设施配套管网建设以奖代补资金管理暂行办法

　　第一章　总　则



　　第一条　根据《财政部关于印发〈城镇污水处理设施配套管网以奖代补资金管理暂行办法〉的通知》（财建〔２００７〕７３０号）、《湖南省人民政府关于印发〈湖南省节能减排综合性工作实施方案〉的通知》（湘政发〔２００７〕２９号）和《湖南省人民政府批转省建设厅等８部门〈关于实施城镇污水处理设施建设三年行动计划的意见〉的通知》（湘政发〔２００８〕８号，以下简称《意见》）等文件精神，设立城镇污水集中处理设施配套管网建设以奖代补资金，以加快我省城镇污水集中处理设施建设，改善城镇人居环境，提高群众生活质量。为规范资金管理，提高资金使用效益，特制定本办法。

　　第二条　市州、县市区政府是城镇污水集中处理设施配套管网建设及筹资的责任主体，负责筹集建设资金。省政府通过以奖代补形式进行奖励。以奖代补资金由省政府筹集的资金和中央下达的以奖代补资金组成。省市县各级财政均须设立财政专户，统一管理以奖代补资金，确保资金专项用于城镇污水集中处理设施配套管网建设。

　　第三条摇以奖代补资金坚持早建早奖、多减（ＣＯＤ排放量）多奖和向欠发达地区倾斜的原则，做到公平、公开、公正，接受社会监督。

　　第四条　以奖代补资金分为一般性奖补资金和专项性奖补资金两部分，用于城镇污水集中处理设施配套管网建设。

　　一般性奖补资金根据项目的“配套管网里程”和“新增污水设计日处理能力”等因素计算奖励到项目。

　　专项性奖补资金根据省政府的考核结果计算奖励到项目和市州，用于奖励建设进度快、工程质量好、工艺先进的项目和完成或超额完成ＣＯＤ减排任务的市州。



　　第二章　以奖代补资金的奖补范围及资金分配



　　第五条　以奖代补资金的奖补范围包括：“十一五”期间新增城镇污水集中处理设施配套管网建设项目以及“十一五”以前已建成的城镇污水集中处理设施新增配套管网建设项目。

　　第六条　根据财政实力，将全省各市州、县市区划分为四类地区（具体分类见附表）按向欠发达地区倾斜的原则，实行差别奖补标准，一般性奖励资金计算到建设项目。公式如下：

　　某个项目的奖励额度＝该项目核定管网里程×每公里管网奖补标准＋该项目核定污水设计日处理能力×每万吨污水设计日处理能力奖补标准。

　　第七条　专项性奖励资金按以下办法分配：

　　（一）每年年初对上年度完工的项目进行考核，根据考核结果对建设进度快、工程质量好、工艺先进且正常运行的项目给予一定奖励。

　　（二）“十一五”期末对各市州ＣＯＤ减排完成情况统一进行考核，对完成或超额完成ＣＯＤ减排任务的市州给予一定奖励，市州根据实际情况统筹分配到具体项目，专项用于配套管网建设，其分配方案须报省财政厅备案。



　　第三章　以奖代补资金的拨付和使用



　　第八条　一般性奖励资金的拨付原则。

　　纳入奖补范围的项目，在项目开工时预拨奖励资金的５０％，然后视工程竣工情况分类结算。

　　（一）项目按规划时间竣工，验收合格且正常运行的，根据规划和验收核定的实际建设规模结算，并拨付剩余的奖励资金。

　　（二）项目未按期建成或建成后不能正常运行的项目，其剩余的５０％奖励资金，省财政将相应扣减，具体扣减办法由省财政另行制定。

　　第九条　专项性奖励资金的拨付原则。

　　（一）对考核优秀的项目，根据当年的考核结果，一年拨付一次。

　　（二）对完成或超额完成ＣＯＤ减排任务的市州，根据“十一五”末的考核结果，一次性拨付到位。

　　第十条　各级财政部门应会同建设等部门做好相关工作，明确实施项目，及时将资金按规定拨付到建设项目。市州财政部门在收到以奖代补资金后二个月内将具体实施项目清单报省财政厅备案。

　　第十一条　各地应严格按规定使用以奖代补资金，任何单位和个人不得以任何理由、任何形式截留、挤占、挪用，也不得用于平衡本级预算。

　　第十二条　市州、县市区财政部门要加强对以奖代补资金的管理，确保专款专用，并将以奖代补资金纳入地方同级财政预算管理。

　　第十三条　市州、县市区财政部门应督促项目建设单位做好项目财务管理工作，加强资金管理，提高使用效益。



　　第四章　以奖代补资金的监督管理



　　第十四条　省财政厅会同省发改委、省建设厅和省环保局等部门对以奖代补资金的安排和使用情况、污水配套管网建设情况、建成管网运行情况，以及主要污染物减排情况等进行不定期或重点监督检查；省财政厅每年将委托财政投资评审机构或其他中介机构，对以奖代补资金使用情况等进行核查。

　　第十五条　对于违反规定，有截留挪用以奖代补资金或其他违规行为，省财政将相应扣减剩余的以奖代补资金。同时，按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第４２７号）的规定进行处理，并依法追究有关责任人的责任。

　　第十六条　市州、县市区财政部门要会同审计、建设等部门建立健全监管制度，重点对资金到位及使用、工程进度及质量安全、项目运行及ＣＯＤ减排等情况进行监督检查。

　　第十七条　市州财政部门要汇总上一年度以奖代补资金使用情况，以及配套管网建设完成情况、污水收集处理情况、主要污染物减排情况等，于每年７月底之前报省财政厅备案。



　　第五章　附　则



　　第十八条　市州财政部门可以根据本办法，结合当地实际，制订具体实施办法，并报省财政厅备案。（附表略）