中国人民银行 监察部 财政部等


关于规范商业预付卡管理的意见

中国人民银行
监察部
财政部
商务部
国家税务总局
国家工商行政管理总局
国家预防腐败局
文件

国办发〔2011〕25号



关于规范商业预付卡管理的意见

　　近年来，适应信息技术发展和小额支付服务市场创新的客观需要，商业预付卡市场发展迅速。商业预付卡以预付和非金融主体发行为典型特征，按发卡人不同可划分为两类：一类是专营发卡机构发行，可跨地区、跨行业、跨法人使用的多用途预付卡；另一类是商业企业发行，只在本企业或同一品牌连锁商业企业购买商品、服务的单用途预付卡。总体看，商业预付卡在减少现钞使用、便利公众支付、刺激消费等方面发挥了一定作用。同时，商业预付卡市场也存在监管不严、违反财务纪律、缺乏风险防范机制、公款消费和收卡受贿等突出问题，严重扰乱了税收和财务管理秩序，助长了腐败行为。为规范商业预付卡管理、严肃财经纪律、防范金融风险、促进反腐倡廉，现提出如下意见：

　　一、明确职责，加强管理

　　强化对商业预付卡发卡人的管理，是规范商业预付卡管理的首要环节，必须进一步明确部门职责，落实分类监管。人民银行要严格按照《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行令〔2010〕第2号）的规定，加强对多用途预付卡发卡人的监督检查，完善业务管理规章，维护支付体系安全稳定运行。未经人民银行批准，任何非金融机构不得发行多用途预付卡，一经发现，按非法从事支付结算业务予以查处。对商业企业发行的单用途预付卡，商务部门要强化管理，抓紧制定行业标准，适时出台管理办法。金融机构未经批准，不得发行预付卡。

　　二、健全制度，规范行为

　　规范商业预付卡的发行和购买，是防范利用商业预付卡洗钱、套现、偷逃税款以及行贿受贿的有效途径，必须进一步建立健全规章制度，加大执法力度。一是建立商业预付卡购卡实名登记制度。对于购买记名商业预付卡和一次性购买1万元（含）以上不记名商业预付卡的单位或个人，由发卡人进行实名登记。二是实施商业预付卡非现金购卡制度。单位一次性购卡金额达5000元（含）以上或个人一次性购卡金额达5万元（含）以上的，通过银行转账方式购买，不得使用现金；使用转账方式购卡的，发卡人要对转出、转入账户名称、账号、金额等进行逐笔登记。三是实行商业预付卡限额发行制度。不记名商业预付卡面值不超过1000元，记名商业预付卡面值不超过5000元。

　　严格发票和财务管理。发卡人必须严格按照《中华人民共和国发票管理办法》有关规定开具发票。税务部门要加强发票管理和税收稽查，坚决依法查处发卡人在售卡环节出具虚假发票、购卡单位在税前扣除与生产经营无关支出等行为。财政部门要加强财务管理，严厉查处挪用预算资金、利用购卡进行公款消费等行为。

　　三、坚决治理，防贿促廉

　　治理收卡受贿等违纪违法行为，是加强反腐倡廉工作的迫切要求和重要环节，必须进一步狠抓落实，加大查处力度。按照《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》和《中共中央办公厅国务院办公厅关于严禁党政机关及其工作人员在公务活动中接受和赠送礼金、有价证券的通知》（中办发〔1993〕5号）的规定，严禁国家工作人员特别是领导干部在公务活动中收受任何形式的商业预付卡。凡收受商业预付卡又不按规定及时上交的，以收受同等数额的现金论处。对涉嫌受贿的，依法严肃查处。

　　四、防范风险，维护权益

　　加强预付资金管理，维护持卡人合法权益，是防范金融风险的重要手段，必须引起足够重视，进一步完善工作机制。多用途预付卡发卡人接受的、客户用于未来支付需要的预付资金，不属于发卡人的自有财产，发卡人不得挪用、挤占。多用途预付卡发卡人必须在商业银行开立备付金专用存款账户存放预付资金，并与银行签订存管协议，接受银行对备付金使用情况的监督。人民银行要加强对多用途预付卡备付金专用存款账户开立和使用的监管。商务部门要采取有效措施，加强对单用途预付卡预付资金的监管，防范资金风险。

　　人民银行、商务部要继续健全商业预付卡收费、投诉、保密、赎回、清退等业务管理制度，全面维护持卡人合法权益。为防止发卡人无偿占有卡内残值，方便持卡人使用，记名商业预付卡不设有效期，不记名商业预付卡有效期不得少于3年。对于超过有效期尚有资金余额的，发卡人应提供激活、换卡等配套服务。工商部门要进一步加强监督检查，加大消费维权工作力度，严厉打击侵犯消费者权益的不法行为，及时开展相关消费提示，营造良好的消费环境。

　　商业预付卡管理涉及部门众多，情况复杂，规范整顿的任务十分艰巨。各有关部门要各负其责，建立对商业预付卡的联合监督检查机制，进一步加强协调配合，齐抓共管，形成合力。2011年年底前，人民银行、商务部等有关部门要联合开展一次商业预付卡市场专项检查，以检查促整改，促进商业预付卡市场规范发展。

　　中国人民银行

　　监察部

　　财政部

　　商务部

　　国家税务总局

　　国家工商总局

　　国家预防腐败局

　　二○一一年五月二十三日




摘要：《劳动争议调解仲裁法》的实施，使我国劳动争议的调解、仲裁有了法律层面的规定，规范了劳动调解、仲裁活动，更好的保护了劳动者权益。该法在立法精神和理念、基本制度上均有重大改革和创新，基本上适应了市场经济条件下劳动争议处理的要求，对构建和谐劳动关系意义重大。该法到现在也已经实施3年多了，由于诸多条件的限制，这部新法仍存在一些突出的问题与不足，亟待进一步研究和解决。本文在分析劳动争议的概念及特征、劳动争议处理形式等基础上，对我国《劳动争议调解仲裁法》的应用问题进行了初步探讨。

　　关键词：出台背景；劳动争议概念及特征；适用条件；处理形式；不足及完善

　　一、出台背景

　　(一)社会背景

　　1.构建和谐社会的需要

　　该法出台之际,我国已处在以经济优先发展转向经济与社会协调发展,城乡二元经济转向城乡一体化经济,主要靠投资、出口拉动经济增长转向由消费、投资、出口协调拉动经济增长为主要内容的经济和社会转型中。在十六届六中全会上,胡锦涛总书记提出了要构建和谐社会。在这种劳动力供求矛盾的紧张期和劳动争议的多发期,和谐社会的构建,要依赖于公正及时地解决劳动争议。

　　2.劳动争议案件逐年增多,呈现多元化

　　据2007年劳动保障部的统计显示，1995年-2006年的12年中，劳动争议案件数量增加13.5倍；集体劳动争议也大幅度增长，12年中集体劳动争议案件数量增加5.4倍。2006年全国劳动争议案件数量是1987年的80倍，近年来劳动争议仲裁案件以每年20%以上的速度增加。除了案件数量逐年增多外，劳动争议案件还呈现案件类型多样化、产生原因多元化的问题。旧法时效短、周期长、维权成本高,已经不能适应新时期解决劳动争议的要求。

　　3.劳资关系的对抗性不断增强,调解难度加大

　　所谓劳资关系的对抗性，主要是因为在生产经营过程中，用人单位追求的是企业利益的最大化，即以最小的成本创造出最大的利润；而最小的成本往往是以牺牲劳动者的工资、福利为代价，克扣工资、无限制地加班加点等等。随着社会的发展，劳动者的维权意识日益加强，而处在经济欠发达的中国的企业，因为生产力的不发达，设备、技术的欠缺，很难提供给劳动者非常良好的劳动条件。在这种情况下，劳资关系日益激化，冲突不断，使得调解的难度加大了。

　　4.劳动争议处理周期长，劳动者维权成本高

　　当时适用的劳动法规定的劳动争议仲裁时效为“自劳动争议发生之日起六十天”，时间之短，使得很多劳动者无法主张自己的权利；而劳动争议仲裁期限短则60天，长则90天，极大地耗费了劳动者的时间、金钱成本，让劳动者大大感慨劳动争议解决难。

　　(二)法制背景：《立法法》的要求

　　关于“仲裁制度”的规定，在《劳动争议调解仲裁法》出台以前，仅在《劳动法》中有纲要式的规定。虽然在1993年的《企业劳动争议处理条例》第三章中有“仲裁”的详细规定，但是《立法法》第8条中明确规定“仲裁制度”“只能制定法律”,这就决定了需要制定一部法律对仲裁制度予以规范。

　　二、劳动争议概念及特征

　　劳动关系是在实现劳动过程中劳动者与用人单位所结成的一种社会经济关系。这种社会经济关系是一个矛盾体：追求生存机会与追求利润的不同价值取向。劳动关系矛盾体要求法律对其的调整，既要实现人格的自由和平等，又要反映人的生存与发展，是二者和谐的统一。因此我们可对劳动争议定义为：劳动者与用人单位之间所生之争议及用人单位或用人单位团体与工会之间围绕权利、义务以及相关利益所生的争议。

　　劳动争议具有以下几点特征：（1）劳动争议的主体是特定的，即一方是劳动者及工会，另一方是用人单位及用人单位团体。（2）劳动争议的内容具有广泛性。劳动权利和义务本身就具有广泛性，既有法定权利，也有约定权利，既有财产性质权利，也有人身性质权利。包括就业、工时、工资、劳动安全与保护、劳动保险与福利、职业培训、民主管理、奖励惩罚等若干方面。同时，在集体合同争议中还会围绕相关利益生争议。（3）劳动争议是劳动领域中的经济利益的冲突。例如，劳动关系解除争议，从其实质讲，都是为了一定的利益而产生的争议。（4）劳动争议是主体权利或利益主张的矛盾和冲突。因此，劳动争议的处理也就成为解决这种权利或利益冲突的法定程序。（5）劳动争议由于以劳动关系为基础，而劳动关系又具有极强的社会性特征。因此，劳动争议处理的程序公正会对劳资关系的稳定产生重要作用。此外，我国的劳动争议还呈现出与社会变革相适应的时代特征：一是劳动争议案件数持续大幅增长；二是非国有企业劳动争议数量急剧上升；三是集体劳动争议大幅增加。以上劳动争议所呈现出的个别性特点，一方面说明了劳动权利义务配置的复杂性，不同的争议涉及各个不同层次、不同属性的权利请求权；另一方面也使得解决劳动争议的各种程序法更应具有操作性，更应符合程序正义。

　　三、《劳动争议仲裁法》的适用条件

　　（一）劳动关系和劳务关系的区别

　　依据劳动仲裁法第二条的规定，只有劳动关系产生的纠纷才能适用该法。这里就必须明确什么是劳动关系，劳动关系与劳务关系的区别是什么。关于二者的定义，目前有许多的版本。通俗的说，劳动关系和劳务关系都是一方提供劳动服务，一方支付报酬，但是，二者还是有区别的。

　　劳动关系与劳务的区别主要在以下几个方面：

　　1、劳动关系是一种不完全平等的法律关系。一般来说，民事关系双方都是平等的，但是依据我国劳动法及世界劳工法的规定，劳动关系都不是完全平等的法律关系，用人单位对劳动者有一定程度的管理权利，还有奖励、处罚的权利。在管理、奖励、处罚过程中，劳动者是被动的，而单位进行管理、奖励、处罚时，除依据双方的劳动合同外，还依据法律及单位的规章制度。劳务关系与此不同，劳务关系双方是平等的，其不存在管理关系，也不存在支付报酬一方对提供劳务一方处分及奖励的问题，而仅存在依据劳务合同多支付或者少支付劳务报酬的问题。举例来说，某工厂招工20名，签订了劳动合同，该工厂能对20名工人进行管理，能依据法律及工厂的规章制度对工人进行奖励、处分。该工厂与20名工人是劳动关系。同时，该工厂为清理门口垃圾，同1个人签订了劳务合同，由该人将垃圾拉到垃圾处理场，工厂支付5000元报酬，如果10天内拉完，工厂多支付200元，如果20天没拉完，工厂少支付200元。如果该人在1个月你未将垃圾全部清理，工厂不支付报酬。工厂与这个人就是劳务关系，工厂仅有权利依据合同约定给该人报酬，并依据合同多支付、少支付或者不支付报酬，没有权利对该人进行管理，如不能要求该人按时上下班，也不能依据自己工厂的制度扣该人的劳动报酬。

　　2、劳动关系中，劳动者与用人单位除受劳动合同约定外，主要受劳动法、合同法规定的约束，而劳务关系仅仅受劳务合同约束。在上例中，如果用人单位无故开除20个工人中的某一个，该工人可以依据劳动合同，依据劳动法、合同法向劳动部门请求仲裁，要求依照劳动法律解决。而如果单位不用清理垃圾的个人清理垃圾了，该个人只能依据劳务合同要求单位承担违约责任，而不能依据劳动法律要求单位承担责任。

　　3、劳动关系中用人单位除支付报酬外，还需为劳动者办理各种劳动保险及其他待遇。劳务合同的劳务提供者不存在劳动报酬以外的福利待遇。

　　分清上述区别，就可以在实务中明确划分劳动关系和劳务关系了。当然存在一些很难区分的实际情况，例如以完成固定工作为期限的劳动关系就和劳务关系十分相像，在这种情况下，就要严格看用人者与提供劳务者是不是平等关系，也就是提供劳务者是否受单位管理，是否受单位规章制度的约束。如果是，就是劳动关系，如果不是，就是劳务关系。这一区别是二者的根本区别。