论违法性的实质


冯晶 中国人民大学法学院


内 容 提 要
违法性作为大陆法系犯罪论体系的一个主要要件，在整个理论刑法学中表现出了极大的魅力，长久以来一直是诸多名家关注的焦点。在实质违法性中，法益侵害说与规范违反说以及与此相关的结果无价值论与行为无价值论之间展开的争论更是精彩非凡。在多年争论不下的背景下，一种调和的倾向开始出现。本文在引述诸观点的同时，以行为风险的概念引入为基础，基于规范违反说的立场进行了一种不同于二元论的调和尝试，以期提供一种有益的选择。
在本文的视角上，法益侵害说与规范违反说以及与此相关的结果无价值论与行为无价值论之间展开的争论其实并不是一种完全对立的争论，实际上在笔者看来这两者完全是一种对待犯罪的态度上的不同。可以说正是这两者采取了完全不同的对待正义、社会乃至自由的态度才使得这两者的争论具有实质内容。

Abstract
The notion of violating norms in criminal jurisprudence has important significance of overcoming the shortcomings of the doctrine of harming legal interest, improving the public’s recognition of criminal law and evaluating crimes correctly. Firstly, the article analyses the meaning and content of norms, the value of the norms of social ethics. Secondly, the article tries to find a new notion which is different from the notion of violating norms and the doctrine of harming legal interest. Finally, according to the purpose of the writer, the new notion will be another explanation to the meaning of illegal.


关键词：法益侵害说 规范违反说 行为风险 风险社会
一、 关于实质违法性的主要理论
（一） 关于法益侵害说与规范违反说
在大陆法系的犯罪论体系中，违法性是作为继构成要件符合性之后成立犯罪的一个不可缺少的要件出现的。违法性的这种地位使得对其理解的不同可能导致在对犯罪本质的表述及对犯罪的认定上产生极大的差异，因而关于违法性的争论历来颇引人注目。
违法性可以被分为实质的违法性与形式的违法性。形式的违法性意指行为违反法秩序或法规范。将违法性在形式上解释为违反实定法是最容易被理解和接受的，从而也就没有太大的争论。在这里我们所要讨论的是关于实质违法性的各种理论。关于实质违法性的争论主要在法益侵害说与规范违反说之间展开。
法益侵害说认为，违法性的实质是对法益的侵害或威胁。李斯特认为，实质的违法性是指行为“对社会有害（反社会的或非社会的）”、是“侵害社会的举动”、是“对法益的侵害或者威胁”。麦兹格认为，违法性的实质是对一定的生活利益的侵害或者有侵害的危险（威胁）。规范违反说则认为，违法行为的实质是违反法规范或者违反法秩序。麦耶认为，违法性是指“与国家承认的文化规范不相容的态度”。小野清一郎说：“违法性的实质是违反国家的法秩序的精神、目的，是对这种精神、目的的具体的规范性要求的背反。违法性的实质既不能单纯用违反形式的法律规范来说明，也不能用单纯的社会有害性和社会的反常规性来说明。”团藤重光则指出，违法性从实质上说，是对整体社会法秩序的违反，是对作为法秩序基础的社会伦理规范的违反。
从法益侵害说与规范违反说的基本观点中大概可以看出两者之间的区别。然而要更加明晰这两者之间的争论，还必须了解关于违法性的另一组对立的概念，即结果无价值论与行为无价值论。结果无价值是指行为在造成法益侵害或者引起危险时，才给予否定性评价，以凸显被侵害的法益（结果）自身的重要性。行为无价值是指行为由于违反了社会伦理规范，就必须受到否定性评价，以显示行为本身不值一提，不值他人学习效仿。 当然值得注意的是结果无价值与行为无价值的对立不是刑法中客观主义与主观主义的对立，而是刑法客观主义内部的对立。法益侵害说论者一般赞成结果无价值论，在判断行为是否具有违法性、行为是否属于违法阻却事由时，最基本的是考虑行为是否侵害或者威胁了法益（此即结果）。规范违反说论者一般赞成行为无价值论，因为违法性的实质是违反国家法秩序的精神、目的，违反作为法秩序基础的社会伦理规范，故在判断上更重视行为本身的反伦理性。
于是我们可以得出这样一个最基本的结论：虽然结果无价值论与行为无价值论是在刑法客观主义之中展开争论的，任何夸大这两者区别的表述都是不准确的，实际上在遵循罪刑法定等一系列原则的现代法治国家，这两种学说在实际中遭遇的可能性比想象的要小得多。然而这种争论之所以存在并且地位显赫（在日本，结果无价值论与行为无价值论之间的争论已经成为占支配性地位的争论 ），一个重要的原因在于，这两种理论所代表的是两种不同的价值选择倾向。所表达的是两种对违法性乃至犯罪的截然不同的理解。法益侵害说注重“结果”，认为违法性的实质在于对刑法所保护的利益的侵害或威胁。行为只要没有侵害这种利益，即便违背了社会伦理规范也不能被认定为违法。而规范违反说则注重行为本身，在这里受到评价的是行为以及与行为有关的行为人的目的等主观要素。行为的违法性实质上就是违反被国家法律确认的社会伦理规范（法规范），以及这种规范企图建立的法秩序。

（二） 关于对法益侵害说与规范违反说的批判
法益侵害说与规范违反说的争论表现出一种奇特的现象，那就是法益侵害说不仅早早地取得了通说地位，而且在争论过程中，坚持规范违反说的虽然不乏其人，可是一方面，由于早在启蒙时代就已经确立了罪刑法定原则，而且从费尔巴哈确立刑法法治国原则以来，人们在刑法领域摆脱道德、宗教束缚的意愿和信心大增。这就使得以社会伦理规范为理论基础的规范违反说至少在表面上表现出了一种“倒退”。尽管其一直努力强调，这种社会伦理规范是由国家制定法确认了的法规范，以期在法治原则之内展开论述。另一方面，由于法益侵害说占据了法治原则的优势地位，这就使得即使是坚持规范违反说的论者，在不可能摆脱基于法治原则的法益概念的意义上，也就无法摆脱法益侵害说的影响。如威尔采尔在坚持行为无价值论的同时，仍然承认法益是判断违法性的一个要素，对法益的侵害或威胁仍然被作为判断违法性的一个资料存在 ；大?V仁教授企图以一种二元论来调和行为无价值与结果无价值；我国的周光权博士在坚持行为无价值的同时甚至认为，对于行为无价值的选择只是权宜之计，仅仅是我们这个特定社会的特定选择，我们所追求的仍然是结果无价值时代的到来。 于是法益侵害说与规范违反说，同时也是结果无价值与行为无价值的争论一开始就表现出一种不协调。
当然对于法益侵害说的批判仍然是存在的。在规范违反说看来法益侵害仅强调结果的无价值，对于社会生活的实在性缺乏充分把握，不少犯罪的性质仅从结果无价值角度并不能得到充分说明，即使是根据结果无价值能够相应理解其性质的犯罪，在论述具体的违法性的意义时，一般也应考虑招致法益侵害威胁的行为本身。威尔采尔指出：“的确，法益的侵害乃至威胁对于大部分犯罪来说是本质性的，但是它只不过是人的违法的行为的部分要素，仅用法益侵害决不能充分说明行为的不法。法益侵害只有在人的违法的行为中（行为无价值中）才具有刑法上的意义。行为的无价值是共通于刑法上所有犯罪的无价值。” 另外，法益概念本身也很模糊，一方面，由于要在刑法的法益与其他法益之间划出界限几乎是不可能的。另一方面，确定何种利益是法益也是相当困难的。从而使得法益侵害说沦为一种泛论，使得与其对立的规范违反说亦能对其加以吸收。同时也使得侵害法益与违反实定法的形式违法性难以区别，从而失去提倡该种学说的意义。
对于规范违反说的批判首先是从批判行为无价值论的提倡者威尔采尔据以立论的目的行为论开始的。目的行为论的内容是：自然人通过思想上的预期和相应的中间性选择，把因果关系的发展过程引向了一个确定的目标，从而将这个因果过程“在目的性上过分地加以确定了”。根据这个观点，一个杀人行为，只能在行为人有意识和有意志地向这个目标前进时，也就是故意杀人时才能成立。 采取目的行为论的一个直接后果就是对行为无价值论的坚持。因为在这里首先应当受到关注的是行为及行为的反伦理性。行为的结果就沦为一个参考的因素。于是对行为无价值论的一个有力批判首先来自对目的行为论的批判。一般而言，目的行为论就故意行为而言并没有问题，难题在于这种理论没有办法说明过失行为，虽然威尔采尔企图用“过失行为是指向构成要件以外的目的行为”的说法来进行弥补，然而这种描述确实难以令人满意。 对于规范违反说的另一个批判是，虽然其在本意上欲将规范限定在由国家法律承认的社会伦理规范上，但是还是无法避免这种论述对法与伦理的混淆。同时伦理规范本身采取何种标准来确定也是不清晰的。而且以伦理规范为指导容易产生一种整体主义、连带主义的刑法，无法保障个人自由。

（三） 关于一种企图调和的理论
正如上文所言，法益侵害说与规范违反说的争论一开始就是不协调的，这就使得一种调和的努力主要来自坚持规范违反说的学者。日本学者大?V仁认为：“不可能无视结果无价值来讨论刑法中的违法性，行为无价值以结果无价值为前提，同时使作为结果无价值的事态的刑法上的意义更为明确故应将二者并和起来考虑”，他一方面认为将法益的侵害、威胁理解为犯罪的本质，本身具有妥当性。另一方面单纯根据结果来评价违法性是不全面的，还要考虑引起结果的手段，方法等，如对于侵害财产罪，刑法根据其侵害行为的样态区别为盗窃罪、诈骗罪、侵占罪、恐吓罪等。大?V仁教授的这种观点被称为“折中说”或“二元说”。
二元的行为无价值论在判断违法性时将行为无价值与结果无价值结合起来考虑。二元的行为无价值论（二元论）认为行为无价值与结果无价值是违法性判断的基石性范畴，但是行为无价值论是有优先地位的。法益保护的实现包含于对社会伦理秩序的保护之中。
然而对这种调和企图的批判也是明显的，我国学者张明楷教授认为，首先，根据二元说，如果认定违法性时既要考虑结果无价值，又要考虑行为无价值，那么二元说所认定的违法性范围应当更加窄于结果无价值论，然而实际情况是，彻底的结果无价值论认为偶然防卫没有造成任何不法结果，不具有违法性，而二元论则认为偶然防卫成立既遂犯罪。这表明二元论实际上仍然是一种行为无价值。其次刑法根据行为的方式、样态将侵害相同法益的犯罪规定为不同的罪名，并不说明立法者注重行为无价值。而只是由于刑法并不处罚所有侵害法益的行为，而只是将需要由刑法惩罚的侵害法益的行为样式挑选出来，这也符合罪行法定原则。最后，二元论也没有说明行为无价值与结果无价值的关系，没有说明如果以结果无价值为前提，那么在缺乏结果无价值，而存在行为无价值时能否将行为定义为犯罪。
由此可以看出结果无价值与行为无价值的差异比想象的要大得多，于是在法益侵害说与规范违反说的争论中，二元论的调和也基本是失败的。

二、 本文的立场——一种新的调和
（一） 基本采取规范违反说的立场
首先，采取规范违反说的立场并不是对法益概念的背反。在一个法治国原则占支配地位的时代，任何一种关于违法性乃至犯罪的实质理论都不可能摆脱法益的约束，也就是说，任何一种关于违法性与犯罪实质的理论都必须以法益为指向。然而这种指向并不意味着只有采取法益侵害说的立场才能保护法益。一方面，如果采取法益侵害说的立场就必须说明这种法益的确切内涵，而这种说明恰恰是很难做到的。例如，人的生命可以作为法益的内容，而对一般的社会秩序（如交通规则）的违反同样也是违法的，刑法法益接受前者而舍弃后者的根据在哪里？坚持法益侵害说的论者或许会说，从刑法辅助性的功能出发，只有对法益侵害达到一定程度的时候，才能将其认作是对刑法法益的侵害。于是另一个问题随之而来，何种程度的侵害才能被认作是对刑法法益的侵害，判断这种程度的标准又在哪里？在刑法条文有具体规定的场合，例如关于数额犯，相当接近但未达到该数额的行为与刚刚满足该数额的行为之间是否真的就存在可以将两者进行有无刑法违法性判断的所谓法益侵害程度之差别，这显然值得商榷。并且，在存在具体被害人的情况下，被害人对具体危害行为的承受能力显然应当被考虑进对法益危害程度的判断中，否则很难全面判断具体行为的法益侵害程度。然而如此一来法益侵害说必将面临更大的挑战。一则其据以立论的客观主义不攻自破，二则引入被害人的考量无疑是为法益判断引入了一个相当复杂且未可知的因素。在此法益侵害说的一个致命弱点就在于法益概念本身的普遍性和复杂性；另一方面，由于规范违反说立足于行为本身来说明违法性，这种说明就相对要简单得多。因为利益的复杂性使得我们或许很难知道，也很难确定行为到底造成了何种侵害结果，但是作为社会的成员，在特定时空下，却相对比较容易根据一般的社会规范对我们的行为进行对与错的判断。因而就可以认为依据刑法规范被判断为错的行为就是具有刑法违法性的行为。然而这并不是说我们可以就此放弃法益概念，事实上当一行为在刑法规范之下被判断为违法时，我们已经在不知不觉中完成了对法益的承认和保护。
其次，法益侵害说无法说明以可补偿利益遭侵害为内容的犯罪。法益侵害说将法益遭侵害认作行为违法性的实质。然而坚持法益侵害说的论者忽视了这样一个事实，那就是相当一部分利益的可补偿性。既然利益可补偿，那么与此相对的法益也就理所当然是可补偿的。也就是说甲从乙处盗得2000元，乙的财产法益遭侵害。法益侵害说的立场认为乙的财产法益遭侵害，所以甲的行为构成犯罪。可是，如果甲在盗得2000元后又将2000元还回乙处，显然乙的财产法益在“客观效果上”并没有遭侵害，那么甲的行为还是不是犯罪行为呢。按照新刑法的立场，甲在盗取乙的财物以后就构成犯罪。因此虽然甲还回了财物但依然构成犯罪，属盗窃罪既遂。可见新刑法并不如有的论者所说是采取结果无价值的立场。另外，如果情况变成甲在被判刑以后表示愿意归还盗得财物，甚至愿意超额归还，那么对甲的判决还要不要执行。即便是坚持法益侵害说的论者也必定会得出肯定答案。由此可见违法性的实质只有在解释成是对规范的违反时才能够真正有效地面对以可补偿利益遭侵害为内容的犯罪。
另外，坚持规范违反说并不会对个人自由造成损害。个人自由并不是采取何种实质违法性的学说所能左右的，一个社会整体的进步才是个体自由的决定因素。 个人自由保障，其实是法治国原则的具体内容，无论规范违反说还是法益侵害说实际上都旨在保护个体自由，所不同的只在这种保护的方式。在进行法益侵害说与规范违反说的论争之前，首先必须说明的是这两种论点都是在法治原则的背景下展开的，坚持法益侵害说的论者认为法益侵害说是以个人主义价值观为其立论基础，个人行为在没有造成法益损害时，不得作为犯罪遭刑法追究。并期望以此来保护个体自由。而规范违反说认为行为人的行为不应当逾越一般的社会规范（法规范），以此来维护社会中的一般期待，从而保障他人的行为自由。可以说法益侵害说旨在保护行为人的自由，而规范违反说则旨在保护行为相对人的自由。表面上看，规范违反说确实表现出了一种“全体主义”的态度。但这种态度的本意和实际效果都指向了一种社会安全利益与个人行为自由的衡量。在法治国原则之下，是规范违反说而非法益侵害说站在了社会安全利益与个体行为自由的平衡点上。法益侵害说为个体行为自由干脆而直白的呐喊实际上是对18世纪启蒙思想的简单承接。而这种承接在刑法中由法治国原则来完成就已经足够了。因此在现代社会中，规范违反说才是保障个人自由的最佳选择。
同时，在社会现实中，法益侵害说容易沦为一种结果主义的立场。而对于一个运转有效的社会，从结果的角度对犯罪进行补偿的意义远远小于从行为本身的角度对其展开的评价，将一个行为认定为犯罪，由此宣告这种行为是错的，从而杜绝效仿，才是在本质上作为一种评价规范的法应该做的。才能满足善良社会成员对法的最一般的期望。而且，“人有人格发展自由。这也是近代刑法归责体系中的人类图像，人因此被认为是能够理解社会共同伦理价值，并且能够依照这种群体道德认知而自行决定行止的自主个体，作为这种道德上自主的个体，人有能力认识自己行为的法律意义，人有能力决定是否遵守法律的命令与其他人来往，因此如果未能满足法规的要求违反规范而行为，便要受到制裁。在这种人类图像之下，抵触规范的不法行为，便逐渐地从重视结果不法转移到行为不法，而行为不法的激活者便是那个有道德上自主的人”
最后，关于偶然防卫，甲用枪射击乙时，刚好乙已经在外套里藏着手枪正要射击甲。在这种情况下，甲将乙射击至死。在此，甲的行为该如何定性呢？张明楷教授认为这其中涉及到的其实是行为无价值与结果无价值的争论。彻底的行为无价值论者认为正当防卫以具有防卫意图为前提，而甲没有防卫意图，相反却是故意实施杀害乙的行为，从而构成故意杀人既遂。而彻底的结果无价值论者则认为，正当防卫不以具有防卫意图为前提，甲实施的行为在客观上造成了防卫的效果，应当认定为正当防卫。 在此，我们首先分析结果无价值的立场。如果情况是这样的：甲在向乙射击的同时，乙也正向甲射击，只是由于时间上的细微差距或者射击技术的高低致使乙被甲击中身亡。那么在这种情况下，按照结果无价值的立场，甲与乙的行为同时成立正当防卫，从而都是合法行为，此时问题就出现了，既然乙的行为也是合法行为，那么甲故意杀害乙的行为显然就不能成立正当防卫，这就陷入了一个悖论。而这恰恰是结果无价值论无法解决的。在笔者看来，关于偶然防卫我们应当坚持行为无价值的观点，成立正当防卫必须以存在防卫意图为前提，其实在这里关键的问题还不是有没有防卫意图的存在，而是有没有杀人故意的存在。行为无价值的立场其实并不是要评价有没有防卫意图，而是要评价有没有杀害故意。如果情况是这样的，甲在森林里猎鸟（合法），而此时乙正以杀人的故意向丙瞄准，正准备射击。甲由于可以理解的失误（如天气、视力等因素）将乙误认为是鸟而向其开枪，从而挽救了丙的生命。此时无论甲有没有防卫意图都能够成立正当防卫，从而阻却其违法性，将其行为正当化。所以在笔者看来，上一个事例中甲的行为之所以违法，关键在于其有杀人的故意，并基于这个故意实施了杀人行为。行为无价值论者也正是在其故意实施杀人行为的意义上才将其评价为违法的。之所以强调防卫意图实际上是从另一个角度强调故意因素的存在。由此行为无价值论在偶然防卫上的观点基本是妥当的。从而也进一步说明了规范违反说的妥当性。
由此本文基本坚持规范违反说的立场。
（二） 一种立足于规范违反说的调和论
威尔采尔之所以没有舍弃法益侵害作为判断违法性的资料，大?V仁教授之所以进行行为无价值与结果无价值的调和从而提出所谓的二元论。实际上都说明单纯的规范违反说确实是有缺陷的。这种缺陷就在于一种单纯的以社会伦理规范（法规范）为基础对行为进行的判断在缺乏“侵害事实”这样的要素参加下，很难令人信服，也难以摆脱一种以伦理治罪的有违法治精神的形象。于是从方向上看，二元论的努力是正确的。一种以法益侵害为方向的基于规范违反说的调和变得理所当然。那么简单的将规范违反说与法益侵害说结合起来的调和是否恰当呢。这种尝试的典型描述来自大?V仁教授，他认为，违法性的实质是违反国家、社会的伦理规范，侵害或者威胁法益 。然而正如张明楷教授批判将行为无价值与结果无价值进行调和的二元论时所说，这种大方的调和实际上仍然是一种一元论，缺少实际意义。
在笔者看来，如果我们可以但或许并不十分恰当地将规范违反说与行为相对应，将法益侵害说与结果相对应，那么一种将规范违反与法益侵害同时包含的对实质违法性的阐释显然低估了行为与结果在本质上的差异和逻辑上的距离。而之所以会产生这种情况，全在于进行这种调和的论者低估了人类行为的复杂程度，在刑法理论的背景下，行为与结果都不可能同时作为一个判断的两个根据。
在这里二元论的调和论者所看到的人类行为过程是这样的（如图一）：

行为人——行为——结果
———————————→时间轴
图一
山东省人民政府


山东省人民政府关于印发《山东省实施〈国家行政机关公文处理办法〉细则》的通知
山东省人民政府


通知

各市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，
各高等院校：
现将《山东省实施〈国家行政机关公文处理办法〉细则》印发给你们，望认真遵照执行。


第一章 总则
第一条 本实施细则根据国务院2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》，结合我省实际情况制定。
第二条 本实施细则适用于全省各级人民政府和政府各部门及其所属单位的公文处理工作。
第三条 国家行政机关（以下简称行政机关）的公文（包括电报，下同），是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。
第四条 公文处理指公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作。
第五条 公文处理应当坚持实事求是、精简、高效的原则，做到及时、准确、安全。
第六条 公文处理必须严格执行国家保密法律、法规和其他有关规定，确保国家秘密的安全。
第七条 各级行政机关的负责人应当高度重视公文处理工作，模范遵守《国家行政机关公文处理办法》及本实施细则，加强对本机关公文处理工作的领导和检查。
第八条 各级行政机关的办公厅（室）是公文处理的管理机构，主管本机关的公文处理工作并指导下级机关的公文处理工作。
第九条 各级行政机关的办公厅（室）应当设立文秘部门或者配备专职人员负责公文处理工作。文秘人员应当忠于职守、廉洁正派，具备较高文化素质和相关专业知识。

第二章 公文种类
第十条 行政机关的公文种类主要有：
（一）命令（令）
适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员。
（二）决定
适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。
（三）公告
适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。
（四）通告
适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。
（五）通知
适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。
（六）通报
适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。
（七）议案
适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。
（八）报告
适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。
（九）请示
适用于向上级机关请求指示、批准。
（十）批复
适用于答复下级机关的请示事项。
（十一）意见
适用于对重要问题提出见解和处理办法。
（十二）函
适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。
（十三）会议纪要
适用于记载、传达会议情况和议定事项。

第三章 公文格式
第十一条 公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。
（一）涉及国家秘密的公文应当标明密级和保密期限，其中，“绝密”、“机密”级公文还应当标明份数序号。
（二）紧急公文应当根据紧急程度分别标明“特急”、“急件”。其中电报应当分别标明“特提”、“特急”、“加急”、“平急”。
（三）发文机关标识应当使用发文机关全称或者规范化简称；联合行文，主办机关排列在前。
（四）发文字号应当包括机关代字、年份、序号。联合行文，只标明主办机关发文字号。
（五）上行文应当注明签发人、会签人姓名。其中，“请示”应当在附注处注明联系人的姓名和电话。
（六）公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容并标明公文种类，一般应当标明发文机关。公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。
（七）主送机关指公文的主要受理机关，应当使用全称或者规范化简称、统称。
（八）公文如有附件，应当注明附件顺序和名称。
（九）公文除“会议纪要”和以电报形式发出的以外，应当加盖印章。联合上报的公文，由主办机关加盖印章；联合下发的公文，发文机关都应当加盖印章。
（十）成文日期以负责人签发的日期为准，联合行文以最后签发机关负责人的签发日期为准。电报以发出日期为准。
（十一）公文如有附注（需要说明的其他事项），应当加括号标注。
（十二）公文应当标注主题词。上行文按照上级机关的要求标注主题词。
（十三）抄送机关指除主送机关外需要执行或知晓公文的其他机关，应当使用全称或者规范化简称、统称。
（十四）文字从左至右横写、横排。
第十二条 公文中各组成部分的标识规则，参照《国家行政机关公文格式》国家标准执行。
第十三条 公文用纸一般采用国际标准Ａ4型（210ｍｍ×297ｍｍ），左侧装订。张贴的公文用纸大小，根据实际需要确定。

第四章 行文规则
第十四条 行文应当确有必要，注重效用。
第十五条 行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告。
第十六条 政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文；除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文；确实需要向下一级政府正式行文的，文稿必须经同级政府办公厅（室）文秘部门审核并送政府领导审签，
文中注明经同级政府同意字样。
部门内设机构、议事协调机构不得对外正式行文。
第十七条 同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。联合行文单位不宜过多。
第十八条 属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文。联合行文应当明确主办部门。须经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意。
第十九条 属于主管部门职权范围内的具体问题，应当直接报送主管部门处理。
第二十条 部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。
第二十一条 向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。
第二十二条 “请示”应当一文一事；一般只写一个主送机关，需要同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关。
“报告”不得夹带请示事项。
请示事项不得以“意见”上报。下级机关向上级机关报送“意见”，适用于报请上级机关予以批转或转发。
第二十三条 除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送“请示”、“意见”和“报告”。
第二十四条 受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明主送机关和抄送机关。上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。
第二十五条 对上级行政机关的来文，如无具体贯彻意见，可按保密要求原文翻印下发，不再重复行文转发，受文单位应按照执行。

第五章 发文办理
第二十六条 发文办理指以本机关名义制发公文的过程，包括草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等程序。
第二十七条 草拟公文应当做到：
（一）符合国家的法律、法规及其他有关规定。如提出新的政策、规定等，要切实可行并加以说明。
（二）情况确实，观点明确，表述准确，结构严谨，条理清楚，直述不曲，字词规范，标点正确，篇幅力求简短。
（三）公文的文种应当根据行文目的、发文机关的职权和与主送机关的行文关系确定。
（四）拟制紧急公文，应当体现紧急的原因，并根据实际需要确定紧急程度。
（五）人名、地名、数字、引文准确。引用公文应当先引标题，后引发文字号。引用外文应当注明中文含义。日期应当写明具体的年、月、日。
（六）结构层次序数，第一层为“一、”，第二层为“（一）”，第三层为“1．”，第四层为“（1）”。
（七）应当使用国家法定计量单位。
（八）文内使用非规范化简称，应当先用全称并注明简称。使用国际组织外文名称或其缩写形式，应当在第一次出现时注明准确的中文译名。
（九）公文中的数字，除成文日期、部分结构层次序数和在词、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外，应当使用阿拉伯数字。
第二十八条 拟制公文，对涉及其他部门职权范围内的事项，主办部门应当主动与有关部门协商，取得一致意见后方可行文；如有分歧，主办部门的主要负责人应当出面协调，仍不能取得一致时，主办部门可以列明各方理据，提出建设性意见，并与有关部门会签后报请上级机关协调或
裁定。
第二十九条 政府职能部门拟以政府名义或政府办公厅（室）名义行文，应代拟文稿。
政府职能部门代同级政府或政府办公厅（室）草拟的文稿，应由本部门办公室按本实施细则的要求审核，必要时送有关部门会签，经本部门主要负责人审阅签字后，送政府办公厅（室）的文秘部门按规定程序审理和送签。
第三十条 公文送负责人签发前，应当由办公厅（室）文秘部门进行审核。审核的重点是：是否确需行文；内容是否符合国家的法律、法规和方针、政策及有关规定，涉及其他部门和地区职权的事项是否已协商、会签；行文方式是否妥当，是否符合行文规则和拟制公文的有关要求，公
文格式是否符合《国家行政机关公文处理办法》的规定等。经审核，对符合规定的文稿，文秘部门应及时按程序送负责人审签。
第三十一条 以本机关名义制发的上行文，由主要负责人或者主持工作的负责人签发；以本机关名义制发的下行文或平行文，由主要负责人或者由主要负责人授权的其他负责人签发。
第三十二条 公文正式印制前，文秘部门应当进行复核，重点是：审批、签发手续是否完备，附件材料是否齐全，格式是否统一、规范等。
经复核需要对文稿进行实质性修改的，应按程序复审。

第六章 收文办理
第三十三条 收文办理指对收到公文的办理过程，包括签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办等程序。
第三十四条 收到下级机关上报的需要办理的公文，文秘部门应当进行审核。审核的重点是：是否应由本机关办理；是否符合行文规则；内容是否符合国家法律、法规及其他有关规定；涉及其他部门或地区职权的事项是否已协商、会签；文种使用、公文格式是否规范。
第三十五条 经审核，对符合本办法规定的公文，文秘部门应当及时提出拟办意见送负责人批示或者交有关部门办理，需要两个以上部门办理的应当明确主办部门。紧急公文，应当明确办理时限。对不符合《国家行政机关公文处理办法》规定的公文，经办公厅（室）负责人批准后，可
以退回呈报单位并说明理由。
第三十六条 承办部门收到交办的公文后应当及时办理，不得延误、推诿。紧急公文应当按时限要求办理，确有困难的，应当及时予以说明。对不属于本单位职权范围或者不宜由本单位办理的，应当及时退回交办的文秘部门并说明理由。
第三十七条 收到上级机关下发或交办的公文，由文秘部门提出拟办意见，送负责人批示后办理。
第三十八条 公文办理中遇有涉及其他部门职权的事项，主办部门应当主动与有关部门协商，有关部门应尽快研究提出意见。如有分歧，主办部门主要负责人要出面协调，如仍不能取得一致，可以报请上级机关协调或裁定。报请上级机关协调或裁定时要如实反映各方意见。
第三十九条 审批公文时，对有具体请示事项的，主批人应当明确签署意见、姓名和审批日期，其他审批人圈阅视为同意；没有请示事项的，圈阅表示已阅知。
第四十条 送负责人批示或者交有关部门办理的公文，文秘部门要负责催办，做到紧急公文跟踪催办，重要公文重点催办，一般公文定期催办。

第七章 公文归档
第四十一条 公文办理完毕后，应当根据《中华人民共和国档案法》和其他有关规定，及时整理（立卷）、归档。
个人不得保存应当归档的公文。
第四十二条 归档范围内的公文，应当根据其相互联系、特征和保存价值等整理（立卷），要保证归档公文的齐全、完整，能正确反映本机关的主要工作情况，便于保管和利用。
第四十三条 联合办理的公文，原件由主办机关整理（立卷）、归档，其他机关保存复制件或其他形式的公文副本。
第四十四条 本机关负责人兼任其他机关职务，在履行所兼职务职责过程中形成的公文，由其兼职机关整理（立卷）、归档。
第四十五条 归档范围内的公文应当确定保管期限，按照有关规定定期向档案部门移交。
第四十六条 拟制、修改和签批公文，书写及所用纸张和字迹材料必须符合存档要求。

第八章 公文管理
第四十七条 公文由文秘部门或专职人员统一收发、审核、用印、归档和销毁。
第四十八条 文秘部门应当建立健全本机关公文处理的有关制度。
第四十九条 上级机关的公文，除绝密级和注明不准翻印的以外，下一级机关经负责人或者办公厅（室）主任批准，可以翻印。翻印时，应当注明翻印的机关、日期、份数和印发范围。
第五十条 公开发布行政机关公文，必须经发文机关批准。经批准公开发布的公文，同发文机关正式印发的公文具有同等效力。
第五十一条 公文复印件作为正式公文使用时，应当加盖复印机关证明章。
第五十二条 公文被撤销，视作自始不产生效力；公文被废止，视作自废止之日起不产生效力。
第五十三条 不具备归档和存查价值的公文，经过鉴别并经办公厅（室）负责人批准，可以销毁。
第五十四条 销毁秘密公文应当到指定场所由二人以上监销，保证不丢失、不漏销。其中，销毁绝密公文（含密码电报）应当进行登记。
第五十五条 机关合并时，全部公文应当随之合并管理。机关撤销时，需要归档的公文整理（立卷）后按有关规定移交档案部门。
工作人员调离工作岗位时，应当将本人暂存、借用的公文按照有关规定移交、清退。
第五十六条 密码电报的使用和管理，按照有关规定执行。

第九章 附则
第五十七条 行政法规、规章方面的公文，依照有关规定处理。外事方面的公文，按照外交部的有关规定处理。
第五十八条 公文处理中涉及电子文件的有关规定另行制定。统一规定发布之前，各级行政机关可以制定本机关或者本地区、本系统的试行规定。
第五十九条 各级行政机关的办公厅（室）对上级机关和本机关下发公文的贯彻落实情况应当进行督促检查并建立督查制度。有关规定另行制定。
第六十条 本实施细则自2001年1月1日起施行。1994年4月13日省政府办公厅发布，1994年5月1日起施行的《山东省实施〈国家行政机关公文处理办法〉细则》同时废止。



2000年12月22日