国务院


国务院关于印发循环经济发展战略及近期行动计划的通知

国发 〔2013〕 5号



各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
现将《循环经济发展战略及近期行动计划》印发给你们，请认真贯彻执行。


国务院
2013年1月23日




循环经济发展战略及近期行动计划

目 录

前言
第一章 现状与形势
第一节 “十一五”循环经济发展取得的主要成效
第二节 循环经济发展面临的形势
第二章 指导思想、基本原则和主要目标
第一节 指导思想
第二节 基本原则
第三节 主要目标
第三章 构建循环型工业体系
第一节 煤炭工业
第二节 电力工业
第三节 钢铁工业
第四节 有色金属工业
第五节 石油石化工业
第六节 化学工业
第七节 建材工业
第八节 造纸工业
第九节 食品工业
第十节 纺织工业
第十一节 产业园区
第四章 构建循环型农业体系
第一节 种植业
第二节 林业
第三节 畜牧业
第四节 渔业
第五节 工农业复合
第五章 构建循环型服务业体系
第一节 旅游业
第二节 通信服务业
第三节 零售批发业
第四节 餐饮住宿业
第五节 物流业
第六章 推进社会层面循环经济发展
第一节 完善再生资源回收体系
第二节 推动再生资源利用产业化发展
第三节 发展再制造
第四节 实施绿色建筑行动
第五节 构建绿色综合交通运输体系
第六节 推进餐厨废弃物资源化利用
第七节 推行绿色消费
第八节 实施大循环战略
第七章 实施循环经济“十百千”示范行动
第一节 实施循环经济十大示范工程
第二节 创建百个循环经济示范城市（县）
第三节 培育千家循环经济示范企业（园区）
第八章 保障措施
第一节 完善经济政策
第二节 健全法规和标准
第三节 加强管理监督
第四节 强化技术和服务支撑
第五节 建立循环经济统计评价制度
第六节 强化宣传教育和人才培养
第七节 积极开展交流合作
第八节 加强组织领导

前 言

发展循环经济是我国的一项重大战略决策，是落实党的十八大推进生态文明建设战略部署的重大举措，是加快转变经济发展方式，建设资源节约型、环境友好型社会，实现可持续发展的必然选择。
近年来，各地区、各部门大力推动循环经济发展，循环经济理念进一步确立，产业体系逐步完善，发展水平不断提高，经济、社会和环境效益进一步显现。当前，我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，随着工业化、城镇化和农业现代化持续推进，我国能源资源需求将呈刚性增长，废弃物产生量将不断增加，经济增长与资源环境之间的矛盾更加突出，发展循环经济的要求更为迫切。
为指导和推动循环经济加快发展，实现“十二五”规划纲要提出的资源产出率提高15%的目标，国家编制了《循环经济发展战略及近期行动计划》，对发展循环经济作出战略规划，对今后一个时期的工作进行具体部署。各地区、各部门要从战略和全局的高度，充分认识加快发展循环经济的重要意义，落实工作责任，完善工作机制，加强协调配合，进一步加大工作力度，采取切实有效的措施，确保完成各项目标任务，全面提高生态文明水平。

第一章 现状与形势

第一节 “十一五”循环经济发展取得的主要成效

循环经济理念逐步树立。国家把发展循环经济作为一项重大任务纳入国民经济和社会发展规划，要求按照减量化、再利用、资源化，减量化优先的原则，推进生产、流通、消费各环节循环经济发展。一些地方将发展循环经济作为实现转型发展的基本路径。
循环经济试点取得明显成效。经国务院批准，在重点行业、重点领域、产业园区和省市开展了两批国家循环经济试点，各地区结合实际开展了本地循环经济试点。通过试点，总结凝练出60个发展循环经济的模式案例，涌现出一大批循环经济先进典型，探索了符合我国国情的循环经济发展道路。
法规标准体系初步建立。循环经济促进法于2009年1月1日起施行，标志着我国循环经济进入法制化管理轨道。公布实施了《废弃电器电子产品回收处理管理条例》、《再生资源回收管理办法》等法规规章，发布了200多项循环经济相关国家标准。一些地区制定了地方循环经济促进条例。
政策机制逐渐完善。深化资源性产品价格改革，实行了差别电价、惩罚性电价、阶梯水价和燃煤发电脱硫加价政策。实施成品油价格和税费改革，提高了成品油消费税单位税额，逐步理顺成品油价格。中央财政设立了专项资金支持实施循环经济重点项目和开展示范试点。开展资源税改革试点，制定了鼓励生产和购买使用节能节水专用设备、小排量汽车、资源综合利用产品和劳务等的税收优惠政策。完善了环保收费政策。出台了支持循环经济发展的投融资政策。
技术支撑不断增强。将循环经济技术列入国家中长期科技发展规划，支持了一批关键共性技术研发。实施了一批循环经济技术产业化示范项目，推广应用了一大批先进适用的循环经济技术。汽车零部件再制造技术已达到国际领先水平，废旧家电和报废汽车回收拆解、废电池资源化利用、共伴生矿和尾矿资源回收利用等一大批技术和装备取得突破。
产业体系日趋完善。产业废物综合利用已形成较大规模，产业循环链接不断深化，再生资源回收体系逐步完善，垃圾分类回收制度逐步建立，“城市矿产”资源利用水平得到提升，再制造产业化稳步推进，餐厨废弃物资源化利用开始起步。
“十一五”以来，通过发展循环经济，我国单位国内生产总值能耗、物耗、水耗大幅度降低，资源循环利用产业规模不断扩大，资源产出率有所提高，初步扭转了工业化、城镇化加快发展阶段资源消耗强度大幅上升的势头，促进了结构优化升级和发展方式转变，为保持经济平稳较快发展提供了有力支撑，为改变“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长方式和消费模式探索出了可行路径。

表1“十一五”时期循环经济发展情况

指标名称
单位
2005年
2010年
2010年比2005年
提高（%）

能源产出率 万元/吨标准煤
1
1.24
24

水资源产出率 元/立方米
41.9
66.7
59

矿产资源总回收率 %
30
35
［5］

共伴生矿综合利用率 %
35
40
［5］

工业固体废物综合利用量 亿吨
7.70
16.18
110.1

工业固体废物综合利用率 %
55.8
69
［13.2］

主要再生资源回收利用总量 亿吨
0.84
1.49
77.4

主要再生有色金属产量占有色金属总产量比重 %
19.3
26.7
［7.4］

农业灌溉用水有效利用系数 -
0.45
0.5
11.1

工业用水重复利用率 %
75.1
85.7
［10.6］

秸秆综合利用率 %
70.6


注：1.能源产出率、水资源产出率按2010年可比价计算。
2.主要再生资源包括废金属、废纸、废塑料、报废汽车、废轮胎、废弃电器电子产品、废玻璃、废铅酸电池等。（下同）
3.主要再生有色金属包括再生铜、再生铝、再生铅三种。（下同）
4.［］内为提高的百分点。（下同）
同时必须清醒地看到，我国循环经济发展规模还有待扩大、发展水平有待提高，主要表现在：循环经济理念尚未在全社会得到普及，一些地方和企业对发展循环经济的认识还不到位；循环经济促进法配套法规规章尚不健全，生产者责任延伸等制度尚未全面建立；部分资源性产品价格形成机制尚未理顺，有利于循环经济发展的产业、投资、财税、金融等政策有待完善；循环经济技术创新体系和先进适用技术推广机制不健全，技术创新能力亟需加强；统计基础工作比较薄弱，评价制度不健全，循环经济能力建设、服务体系、宣传教育等有待加强。这些矛盾和问题已严重制约循环经济的发展，必须尽快加以研究解决。

第二节 循环经济发展面临的形势

资源约束强化。我国主要资源人均占有量远低于世界平均水平，加上增长方式仍较粗放，国内资源供给难以保障经济社会发展需要，能源、重要矿产、水、土地等资源短缺矛盾将进一步加剧，重要资源对外依存度将进一步攀升，可持续发展面临能源资源瓶颈约束的严峻挑战。
环境污染严重。我国环境状况总体恶化的趋势尚未得到根本遏制，重点流域水污染严重，一些地区大气污染问题突出，“垃圾围城”现象较为普遍，农业面源污染、重金属和土壤污染问题严重，重大环境事件时有发生，给人民群众身体健康带来危害。
应对气候变化压力加大。我国是最易受气候变化影响的国家之一，气候变化导致农业生产不稳定性增加，局部地区干旱高温危害严重，生物多样性减少，生态系统脆弱性增加。近年来，我国温室气体排放快速增长，人均排放量不断攀升，减排压力不断加大。
绿色发展成为国际潮流。近年来，为应对国际金融危机和全球气候变化的挑战，发达国家纷纷加快发展绿色产业，将其作为推进经济增长和转型的重要途径，一些国家利用技术优势，在国际贸易中制造绿色壁垒。在新一轮经济科技的竞争中，走绿色低碳循环的发展道路是必然的选择。
无论是从国内能源资源供给和生态环境承载能力看，还是从全球发展趋势和温室气体排放空间看，我国都无法继续靠粗放型的增长方式推进现代化进程。当前我国已进入全面建成小康社会的关键时期，也是发展循环经济的重要机遇期，必须积极创造有利条件，着力解决突出矛盾和问题，加快推进循环经济发展，从源头减少能源资源消耗和废弃物排放，实现资源高效利用和循环利用，改变“先污染、后治理”的传统模式，推动产业升级提升和发展方式转变,促进经济社会持续健康发展。

第二章 指导思想、基本原则和主要目标

第一节 指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，落实节约资源和保护环境的基本国策，围绕提高资源产出率，遵循“减量化、再利用、资源化，减量化优先”的原则，坚持统筹规划、重点突破、全面推进相结合，因地制宜、示范引领、推广普及相结合，制度创新、技术创新、管理创新相结合，政府推动、企业实施、公众参与相结合，健全激励约束机制，积极构建循环型产业体系，推动资源再生利用产业化，推行绿色消费，形成覆盖全社会的资源循环利用体系，加快转变经济发展方式，推进资源节约型、环境友好型社会建设，提高生态文明水平。

第二节 基本原则

强化理念，减量优先。推动全社会树立减量化、再利用、资源化的循环经济理念，坚持减量化优先，从源头上减少生产、流通、消费各环节能源资源消耗和废弃物产生，大力推进再利用和资源化，促进资源永续利用。
完善机制，创新驱动。健全法规标准，完善经济政策，充分发挥市场配置资源的基础性作用，形成有效的激励和约束机制，增强发展循环经济的内生动力。加强制度创新、技术创新、管理创新，提升循环经济发展水平。
改造存量，优化增量。对现有各类产业园区、重点企业进行循环化改造，提高资源产出率。产业园区、企业和项目要从规划、设计、施工、运行、管理等各环节贯彻循环经济的要求。按照自然资源开发利用和产品生产制造产业即动脉产业的特点，统筹对废弃物资源化利用相关产业即静脉产业进行合理布局，推动动脉产业与静脉产业协同发展。
示范引领，全面推进。在农业、工业、服务业各产业，城市、园区、企业各层面，生产、流通、消费各环节培育一批循环经济示范典型，全面推广循环经济典型模式，推动循环经济形成较大规模。
因地制宜，突出特色。根据主体功能定位、区域经济特点、资源禀赋和环境承载力等状况，科学确定各地区循环经济发展重点，合理规划布局，发挥区域优势，突出地方特色，切实发挥循环经济促进经济转型升级的作用。
高效利用，安全循环。提高资源利用效率，推动资源由低值利用向高值利用转变，提高再生利用产品附加值，避免资源低水平利用和“只循环不经济”。强化监管，防止资源循环利用过程中产生二次污染，确保再生产品质量安全，实现经济效益与环境效益、社会效益相统一。

第三节 主要目标

循环经济发展的中长期目标是：循环型生产方式广泛推行，绿色消费模式普及推广，覆盖全社会的资源循环利用体系初步建立，资源产出率大幅提高，可持续发展能力显著增强。到“十二五”末的目标（近期目标）是：主要资源产出率比“十一五”末提高15%，资源循环利用产业总产值达到1.8万亿元。

表2“十二五”时期循环经济发展主要指标

指标名称 单位 2010年 2015年 2015年比2010年
提高（%）
主要资源产出率提高
% 15
能源产出率
万元/吨标准煤 1.24 1.47 18.5
水资源产出率
元/立方米 66.7 95.2 43
建设用地土地产出率提高
% 43
资源循环利用产业总产值
万亿元 1.0 1.8 80
矿产资源总回收率
% 35 40 [5]
共伴生矿综合利用率
% 40 45 [5]
工业固体废物综合利用量
亿吨 16.18 31.26 93.2
工业固体废物综合利用率
% 69 72 [3]
主要再生资源回收利用总量
亿吨 1.49 2.14 43.6
主要再生资源回收率
% 65 70 [5]
主要再生有色金属产量占有色金属总产量比重
% 26.7 30 [3.3]
农业灌溉水有效利用系数
- 0.5 0.53 6
工业用水重复利用率
% 85.7 >90 [>4.3]
城镇污水处理设施再生水利用率
% <10 >15 [>5]
城市生活垃圾资源化利用比例
% 30
秸秆综合利用率
% 70.6 80 [9.4]
综合利用发电装机容量
万千瓦 2600 7600 192.3

注：1.主要资源产出率的资源核算品种包括：3种能源资源（煤炭、石油、天然气），9种矿产资源（铁矿、铜矿、铝土矿、铅矿、锌矿、镍矿，石灰石、磷矿、硫铁矿），木材和工业用粮。
2.主要资源产出率、能源产出率、水资源产出率、资源循环利用产业总产值按2010年可比价计算。
3.综合利用发电指煤矸石、煤泥、油母页岩等低热值燃料发电。

第三章 构建循环型工业体系

在工业领域全面推行循环型生产方式，实施清洁生产，促进源头减量；推进企业间、行业间、产业间共生耦合，形成循环链接的产业体系；鼓励产业集聚发展，实施园区循环化改造，实现能源梯级利用、水资源循环利用、废物交换利用、土地节约集约利用，促进企业循环式生产、园区循环式发展、产业循环式组合，构建循环型工业体系。到2015年，单位工业增加值能耗、用水量分别比2010年降低21%、30%，工业固体废物综合利用率达到72%，50%以上的国家级园区和30%以上的省级园区实施了循环化改造。

第一节 煤炭工业

推动煤矿绿色开采。根据资源赋存条件选择先进高效的开采技术，推广矸石充填、以矸换煤等即采即填技术工艺，鼓励采用保水开采、煤与瓦斯共采等开采方式，提高煤炭资源回采率。
推进煤系共伴生资源综合开发利用。加强煤系高岭土（岩）、油母页岩、硅藻土、石墨、膨润土、耐火土等共伴生矿综合利用，提高产品附加值。鼓励煤层气发电或将煤层气作为矿区、城市的生产生活用气。推动矿井水用于矿区补充水源和周边地区生产、生活和生态用水。
实施系统节能降耗。鼓励煤矿和选煤厂开展系统节能，淘汰老旧设备和选煤工艺，加强工序能耗管理，加大风机、水泵及选煤厂技术改造，加强洗煤废水循环利用，减少电耗、水耗和介质消耗。加大煤泥脱水技术的攻关力度，提高煤泥利用率。
推进矿区生态环境保护。鼓励利用矿区矸石对采空区进行填充，对沉陷区进行立体生态整治，利用矸石、灰渣等进行土地复垦，发展生态农业和旅游业等适宜产业。鼓励复垦土地的再利用。
构建煤基循环经济产业链。推进煤矸石、洗中煤、煤泥发电以及煤矸石制砖和生产水泥，构建煤—电—建材产业链。推进煤制烯烃、煤制乙二醇、煤制合成氨等已纳入国家相关规划的示范项目建设，构建煤—焦—化等煤基多联产产业链。
到2015年，原煤入洗率达到60%以上，煤矸石综合利用率达到75%，煤层气（瓦斯）抽采利用率达到60%，煤层气发电装机容量超过285万千瓦，低热值煤炭资源综合利用发电装机容量达到7600万千瓦，矿井水综合利用率达到75%，土地复垦率达到60%。



第二节 电力工业

加强节能降耗。调整优化电源结构，淘汰落后小火电机组，提高火电机组技术装备水平。加大锅炉、风机、水泵等设备节能改造，推广等离子无油点火等节能技术，降低厂用电率。鼓励发展热电联产和热电冷三联供，严格实行“以热定电”。加快智能电网建设和电网节能技术改造，提高电网传输效率，有效降低线损。在有条件的地方鼓励将中水、海水等非常规水源作为冷却水。
推进粉煤灰、脱硫石膏综合利用。鼓励利用粉煤灰生产建材产品，推广粉煤灰在市政建设、筑路等工程中的应用，有序推进在高铝粉煤灰中提取氧化铝，支持粉煤灰经超细化加工作为造纸、橡胶等的填充材料。鼓励利用脱硫石膏生产纸面石膏板、高档装饰建材及改良盐碱土壤等。
支持可再生能源发电和资源综合利用电厂建设。加强准入监管，优先支持风能、太阳能、生物质能等可再生能源发电以及符合条件的煤层气、煤矸石、余热余压、垃圾等综合利用电厂并网发电。强化电力调度交易监管，推行节能发电调度，提高可再生能源和综合利用电厂发电量比例，促进区域间电力交易，减少“窝电”。推广分布式能源。
构建发电与相关产业的循环经济链。构建发电—粉煤灰—建材、筑路、建筑工程，发电—高铝粉煤灰—氧化铝，发电—脱硫石膏—建材及装饰材料，发电—余热—海水淡化—浓海水制盐—盐化工，煤矸石、垃圾、污泥—发电—灰渣—建材等产业链。
到2015年，火电平均供电煤耗降到325克标准煤/千瓦时，粉煤灰综合利用率达到70%，脱硫石膏综合利用率达到80%，生物质发电装机容量达到1300万千瓦。



第三节 钢铁工业

推进铁矿石资源综合开发利用。加强低品位矿产及难分选矿产综合利用。推动高磷铁矿、高硫铁矿中磷、硫等伴生元素的提取利用。推进铁尾矿伴生金属的高效提取利用、富铁老尾矿低成本再选和低铁富硅尾矿高值整体利用。鼓励利用尾矿砂生产建材、进行井下充填和开展生态环境治理等。
强化节能降耗。加快淘汰落后高炉、转炉等。推广连铸坯热送热装和直接轧制技术。优化烧结、球团生产工艺，提高精料水平。优化高炉炉料结构。推广干熄焦、干法除尘、烧结余热回收、干式压差发电（TRT）、高效喷煤、蓄热式燃烧、全燃煤气发电等技术。推动建立企业能源管理中心。
推动余热余压、固体废物和废水资源化利用。大力推广焦炉、高炉、转炉副产煤气回收利用和各工序余热余压发电，鼓励燃气蒸汽联合循环发电。鼓励转炉渣、含铁尘泥、氧化铁皮回炉烧结，利用高炉渣、转炉渣生产水泥等建材产品。推动利用焦油、焦炉煤气、粗苯等焦化副产品生产化工产品。鼓励建立企业内部水循环系统，对废水进行分质串级循环利用。
鼓励钢铁生产系统与社会生活系统循环链接。在有条件的地区，鼓励钢铁企业利用余热资源为城市供暖供热，利用再生水、矿井水、海水淡化水等非常规水补充新水。大力推动钢铁企业消纳铬渣、废塑料等废弃物。建立废钢回收体系，支持钢铁企业建设废钢加工配送基地。
构建钢铁行业循环经济产业链。构建焦化、冶炼—副产煤气、余热余压—发电，冶炼—废渣—建材，冶炼—含铁尘泥—烧结，炼焦—焦油、煤气—化工产品，冶炼—钢铁产品—废钢铁—电炉炼钢等产业链。
到2015年，吨钢综合能耗降到580千克标准煤，吨钢耗新水量降到4立方米，废钢回收利用量达到1.3亿吨，冶炼废渣综合利用率达到97%，重点钢铁企业焦炉干熄焦普及率达到95%以上。



第四节 有色金属工业

推进共伴生矿和尾矿综合开发利用。加强对低品位矿、共伴生矿、难选冶矿、尾矿等的综合利用。大力推进铜、钴、镍尾矿多元素与铅、锌、银多元素伴生矿的综合利用，推进低品位铝土矿浮选脱硅工艺技术优化，加快铝土矿高效选矿药剂开发，推进黄金尾矿硫化物深度分选及有价组分提取。加快开发和推广铜、镍、铅、锌、铝等矿产加压浸出、生物冶金等技术、工艺及设备。加强稀贵金属矿产资源和复杂难处理贵金属共生矿综合开发利用。
强化节能降耗。淘汰落后冶炼、加工等产能，大力推广先进适用技术和装备，优化生产工艺流程，强化节能管理。重点推广新型阴极结构铝电解槽、低温高效铝电解等先进节能工艺技术。推进氧气底吹熔炼技术、闪速技术等广泛应用。加快短流程连续炼铅、液态铅渣直接还原炼铅等技术开发和推广应用。鼓励热送热装、直接铸造。
推动冶炼废渣、废气、废液和余热资源化利用。推进从冶炼废渣中提取有价组分，从赤泥中提取回收铁、贵金属、碱等，从铜冶炼渣、阳极泥中提取稀贵金属，从铅锌冶炼废渣中提取镉、锗、铁等，从黄金矿渣和氰化尾渣中提取铜、银、铅等。推动冶炼废液的综合利用，从氧化铝母液回收镓、钪等，从电解液回收镍等。推动从冶炼废气中回收铅、锌、铜、锑、铋和硫、磷等。加强余热利用和冶炼废水循环利用。
推进废有色金属再生利用。淘汰再生金属落后产能，抑制低水平重复建设。推进再生铜、再生铝等再生金属高值利用，提高在有色金属产量中的比重。支持从废铅酸蓄电池提取废酸和铅等，从废镀锌钢板提取锌，从废感光材料提取银，从废催化剂提取铂族元素和稀土材料等，从废弃电子产品提取贵金属。支持利用境外可用作原料的废有色金属资源。
构建有色金属行业循环经济产业链。构建采选—尾矿—有价组分—冶炼—有色金属，冶炼—废渣—有色金属，冶炼—炉渣—建材，冶炼—尾气—磷、硫—化工产品，冶炼—余热—发电，冶炼—有色金属—再生金属—冶炼等产业链。
到2015年，铜冶炼综合能耗降到300千克标准煤/吨，铝锭综合交流电耗降到13300千瓦时/吨，赤泥综合利用率达到20%，工业用水循环利用率达到87%，主要再生有色金属产量达到1200万吨。



第五节 石油石化工业

加强油气资源综合开发利用。推广高效油气分离、原油稳定和伴生气处理、高效真空加热等技术，加强对非常规油气资源的开采回收，鼓励有条件的地区运用二氧化碳驱油技术，提高油气采收率。加强油田伴生气、酸性气体等回收利用，推动油砂、油页岩利用产业化发展，加强高含硫化氢天然气中硫磺的综合利用。大力推动天然气分布式能源和大型液化天然气（LNG）接收站的冷能利用，提高天然气利用效率。
加强节能降耗。原油开采环节全面实施抽油机、驱动电机节能改造，推广不加热集油技术和油田采出水余热回收利用技术。加快淘汰落后工艺设备。鼓励采用先进的节能环保技术和装备，重点推广优化换热流程、提高冷凝液回收率、优化中段回流取热比例、降低汽化率、增加塔顶循环回流换热等节能技术。
推动废渣、废气、废水资源化利用。鼓励从石油炼制废催化剂中提取钴、铑、钯等稀贵金属。加强炼制各环节余热余压的回收利用。鼓励采用自动点火系统，加强火炬气回收，探索利用火炬气发电。提高硫磺回收率。推动稠油产出污水等采油废水深度处理回用，以及石化废水分类处理利用。
构建石油石化行业循环经济产业链。构建油气开采—油砂、油页岩—炼油，炼化—废催化剂—稀贵金属，炼化—废气—硫磺—化工产品，炼化—废气—供热、发电，炼化—余热余压—发电等产业链。
到2015年，原油加工综合能耗降到86千克标准煤/吨，乙烯综合能耗降到857千克标准煤/吨，石油石化行业单位工业增加值用水量比2010年减少30%。



第六节 化学工业

推动磷、硫、钾等矿产资源综合开发利用。加强对中低品位磷矿、硫铁矿、硼铁矿、钾矿等资源的开发利用。推进磷矿中氟、碘，硫铁矿和硼铁矿中铁，盐湖中锂、钾、钠、硼、镁等伴生资源的综合利用。
推进节能降耗。合成氨行业实施“上大压小”淘汰落后产能，重点推广先进煤气化、节能高效脱硫脱碳、低位能余热吸收制冷等技术。烧碱行业要逐步淘汰隔膜法烧碱工艺，提高离子膜法烧碱工艺比重。纯碱行业重点推动蒸汽多级利用、变换气制碱技术，积极推广应用新型盐析结晶器和循环泵等。电石行业要加快采用大型密闭式电石炉，重点推广电石炉炉气利用、空心电极等节能技术。煤化工行业鼓励再生水、矿井水利用及余热回收发电。
推动“三废”资源化利用。纯碱行业重点推动氨碱废渣用于锅炉烟气湿法脱硫和蒸氨废液综合利用。氯碱化工行业重点推动利用电石渣生产水泥或用于脱硫，加强电石渣上清液回收利用以及电石炉尾气中一氧化碳、氢气综合利用。磷化工行业重点推动磷石膏制建材、分解制酸并联产水泥，黄磷炉尾气回收生产碳一化学品及热能回收利用。硫化工行业重点推动利用硫酸生产废渣炼钢和生产水泥，加强余热回收利用。煤化工行业重点推进废渣用于生产水泥等建材产品，推广煤制烯烃水循环利用、碎粉加压气化含酚废水治理、中水回用、高浓盐水处理、低温余热利用、高温气体热利用等技术。
构建化学工业循环经济产业链。构建磷矿—磷肥—磷石膏—建材，磷石膏—制酸—废渣—水泥，磷矿—磷肥—尾气—磷酸，电石—聚氯乙烯—电石渣—水泥，合成氨—造气炉渣—建材，焦化—废渣—水泥等产业链。
到2015年，合成氨综合能耗低于1350千克标准煤/吨，烧碱（离子膜）综合能耗降到330千克标准煤/吨，电石综合能耗降到1050千克标准煤/吨，行业平均中水回用率达到90%，固体废物综合利用率达到75%。



第七节 建材工业

加强节能降耗。重点推进窑炉等热工设备节能改造。继续推广大型新型干法水泥生产线，推进水泥粉磨、熟料生产等节能改造。推广纯低温余热发电等窑炉余热梯级利用技术，推进玻璃生产线低温余热发电。加强粉尘回收利用。进一步扩大禁止生产和使用实心粘土砖范围。
推动利废建材规模化发展。推进利用矿渣、煤矸石、粉煤灰、尾矿、工业副产石膏、建筑废弃物和废旧路面材料等大宗固体废物生产建材。在大宗固体废物产生量、堆存量大的地区，优先发展高档次、高掺量的利废新型建材产品。推动废玻璃、废玻纤、废陶瓷、废复合材料、废碎石及石粉等回收利用并生产建材产品。培育利废建材行业龙头企业。
发展绿色建材产品。鼓励发展绿色建材产品。重点加快发展节能玻璃、太阳能玻璃、复合多功能墙体材料、木塑复合材料等新材料。提高高标号水泥及高性能混凝土的应用比例，推进水泥及混凝土用量的减量化。
推进水泥窑协同资源化处理废弃物。鼓励水泥窑协同资源化处理城市生活垃圾、污水厂污泥、危险废物、废塑料等废弃物，替代部分原料、燃料，推进水泥行业与相关行业、社会系统的循环链接。
构建建材行业循环经济产业链。构建工业生产—废渣—建材，建筑废弃物、路面材料—建材，水泥、玻璃生产—余热—发电，水泥—粉尘—水泥，玻璃—废玻璃—玻璃，陶瓷—废陶瓷—陶瓷，石材—废碎石、石粉—人造石、砖，复合材料—废复合材料—复合材料等产业链。
到2015年，水泥熟料综合能耗降到112千克标准煤/吨，平板玻璃综合能耗降到15千克标准煤/重量箱，日用陶瓷综合能耗降到1110千克标准煤/吨，水泥生产线纯低温余热发电比例提高到70％以上，玻璃生产线余热发电比例提高到30%以上，新型墙体材料比重达到65％以上，水泥窑协同资源化处理废弃物生产线比例达10%。



第八节 造纸工业

推进节能降耗。淘汰小制浆、小造纸等落后产能。推广低固形物连蒸、低能耗蒸煮、新型高速纸机、纸板机等先进节能工艺设备。鼓励使用高得率木片磨浆系统。推广无元素氯漂白、氧脱木素等工艺。鼓励生产低白度纸和本色纸等清洁产品。
加强废物资源化利用。鼓励从制浆黑液中回收碱，利用黑液中的有机物发电，推动副产白泥用于生产水泥或氧化钙。推进造纸废水资源化利用，鼓励应用厌氧生化技术生产沼气，加强废水循环利用。鼓励利用树皮、锯木屑等备料工序剩余物、造纸废水处理污泥作为锅炉燃料。
推进造纸行业与上下游产业一体化发展。推进林浆纸一体化发展，鼓励利用林业速生材、间伐材、小径材、林竹“三剩物”及农作物秸秆等制浆。提高废纸回收利用率，积极推动新闻纸全部使用再生纸。
构建造纸行业循环经济产业链。构建制浆—黑液—白泥—水泥，制浆—黑液—白泥—氧化钙—碱—制浆，制浆—黑液—白泥—精制碳酸钙填料—造纸，纸浆—黑液等有机质—燃烧余热—热电—制浆、造纸，制浆、造纸—废液—沼气—热能、发电—制浆、造纸，制浆、造纸—固体废物—燃料—热电—制浆、造纸，废纸—制浆—造纸等产业链。
到2015年，纸及纸板综合能耗降到530千克标准煤/吨，纸浆综合能耗降到370千克标准煤/吨，纸浆、纸及纸板生产平均取水量降到70立方米/吨，废纸利用率达到72%。



第九节 食品工业

加强节能降耗。加快淘汰落后产能，加快推广节能、节水、节粮工艺技术和装备。优化生产工艺，实现生产过程中水和热的循环梯级利用。大幅度减少食品过度包装。
推进食品加工副产物和废弃物资源化利用。粮食加工行业重点推进利用稻壳、米糠、麦胚、麸皮等副产物生产稻壳碳、米糠油、米糠蛋白、玉米油、麦胚油、膳食纤维等。肉类、水产品加工行业重点推进利用皮毛、内脏、血液等副产物生产医药、生化产品等。发酵、酿酒行业重点推进利用酒糟、废液等进行无害化处理，将其作为生产饲料、有机肥料、生物质能等原料利用。制糖行业重点推进利用蔗渣发电、造纸、生产建材产品，利用废糖蜜制酒精等。饮料行业重点对果渣、茶渣等进行无害化处理，将其作为生产饲料或肥料的原料利用。加强废水循环利用。加强过期食品、召回食品的无风险资源化利用。
推动食品行业与上下游产业一体化发展。鼓励食品行业向上下游产业延伸，建立从原料生产到终端消费的全产业链，促进各环节有效衔接。推广以种植、养殖、加工一体化为特征的工农业复合型循环经济发展模式。
构建食品行业循环经济产业链。构建稻谷加工—稻壳—稻壳碳、生物质能，稻谷加工—米糠—米糠油、米糠蛋白，小麦加工—麦胚、麸皮—麦胚油、膳食纤维，肉类加工—皮毛、内脏、血液—医药、生化产品等，发酵/酿酒—酒糟、残渣—无害化处理—有机肥、饲料，发酵/酿酒—废液—沼气，甘蔗制糖—蔗渣—造纸、建材，蔗渣—发电—灰渣—无害化处理—有机肥，制糖—废糖蜜—酒精，水果蔬菜加工—果渣—饲料，茶叶加工—茶渣—无害化处理—肥料等产业链。
到2015年，食品行业单位工业增加值能耗、用水量分别比2010年降低16%、30%，食品工业副产品综合利用率提高到80%以上。



第十节 纺织工业

推进节能降耗。加快淘汰落后产能，加大工艺设备节能节水改造力度。推广应用高效节能电机和空调自动控制技术，优化能源系统。推广使用可生物降解浆料和清洁型气相导热油，从源头减少有毒有害物质的使用。印染行业全面推广高效短流程前处理工艺，以及冷轧堆染色、气流染色、数码喷印等印染加工技术。加快开发替代石油的生物质纺织纤维材料，鼓励利用废聚酯瓶、废旧丙纶等生产高附加值再生纤维，减少原生资源消耗。
加强废弃物资源化利用。鼓励进行废水循环利用和废水、废气热能回收利用。推动从印染废水中回收染化料、助剂，从印染废碱液中回收碱。鼓励利用化纤生产废气制酸。加强对生产废料、边角料的再利用。
推动废旧纺织品再生利用规范化发展。以废旧职业装再生利用为突破口，完善社会化废旧纺织品回收再利用体系。选择经济合理的废旧纺织品再生利用技术路线，推动废旧纺织品分类与安全环保加工处理，鼓励利用废旧纺织品生产建筑保温材料等产品。
构建纺织行业循环经济产业链。构建印染—废液—碱，化纤生产—废气—制酸，纺织—废水、废气—热能—纺织，纺织—边角料—纺织，纺织品—废旧纺织品—再利用产成品—纺织品，纺织品—废旧纺织品—保温材料，废弃聚酯—化纤—纺织品等产业链。
到2015年，纺织行业单位工业增加值能耗、取水量比2010年分别下降20%、30％，纺织纤维再利用总量达到800万吨。



第十一节 产业园区

按照“布局优化、企业集群、产业成链、物质循环、集约发展”的要求，推进新建、搬迁企业和项目园区化、集聚化发展，推动各类产业园区实施循环化改造，构建循环经济产业链，实现企业、产业间的循环链接，提高产业关联度和循环化程度，促进园区绿色低碳循环发展。到2015年，50%以上的国家级园区和30%以上的省级园区实施循环化改造。
构建园区循环经济产业链。根据物质流和产业关联性，对园区进行功能分区，合理布局企业、产业、基础设施及生活区。推进园区改造提升传统产业，培育发展战略性新兴产业，促进产业结构优化升级。重化工业要实现园区化发展，按照“横向耦合、纵向延伸、循环链接”的原则构建产业链,形成园区企业之间原料（产品）互供、资源共享的一体化。专业性产业园区要纵向延伸产业链。综合性产业园区要“补链”招商，促进产业横向耦合。工农业复合型产业园区要推进农副产品深加工利用，延长产业链，提高附加值。提高新建和搬迁改造园区的产业关联度和循环化程度。
推进园区资源高效循环利用。实施清洁生产，促进源头减量。推动园区内企业废物交换利用、废水循环利用、能源梯级利用、土地节约集约利用。推进园区生活污水再生利用，建设雨水收集利用设施，鼓励有条件的地区发展海水淡化产业。大力发展清洁能源和可再生能源。鼓励专业化服务公司为园区废物管理提供“嵌入式”服务。
推行园区基础设施绿色化。对园区内供水、供电、供热、道路、通信等公共基础设施实施绿色化改造，促进共建共享、集成优化。加快园区污染物集中治理设施建设及升级改造，鼓励园区创新环境服务模式，积极推进污水、垃圾处理设施建设和运行专业化、社会化。

第四章 构建循环型农业体系

在农业领域加快推动资源利用节约化、生产过程清洁化、产业链接循环化、废物处理资源化，形成农林牧渔多业共生的循环型农业生产方式，加快农业机械化，推进农业现代化，改善农村生态环境，提高农业综合效益，促进农业发展方式转变。到2015年，农业灌溉用水有效利用系数达到0.53，秸秆综合利用率提高到80%，设施渔业养殖废水处理与综合利用率达80%以上，林业“三剩物”综合利用率达80%以上。

第一节 种植业

发展节约型种植业。加快淘汰老旧农业机械，推广使用节能型农业机械，推进抽水泵站节能改造，推广普及节能型太阳能蔬菜大棚。推广普及管道输水、膜下滴灌、水肥一体化等高效节水灌溉技术，支持旱作农业示范基地建设，加大旱作节水农业技术推广力度。大力推广测土配方施肥技术，科学使用化肥，鼓励农民增施有机肥，减少不合理化肥施用量。淘汰落后施药机械，推广使用高效、低毒、低残留农药。开展有机农产品基地建设。推进粮食生产全过程机械化，加快粮食烘干、仓储设施建设，减少粮食田间损失和仓储损耗。
推动农作物秸秆综合利用。因地制宜推广农作物秸秆饲料化、肥料化、基料化、原料化、燃料化等利用方式，重点推进秸秆过腹还田、腐熟还田和机械化还田，鼓励利用富含营养成分的花生、豆类等秸秆加工制作饲料，推广应用秸秆栽培食用菌，发展新型秸秆代木、功能型秸秆木塑复合型材，推广秸秆制沼集中供气、固化成型燃料等。
推动农田残膜、灌溉器材回收利用。建立政府推动、农户参与、企业实施的农田残膜、灌溉器材回收机制，形成使用、回收、再利用各个环节相互配套的回收利用体系。支持建设农田残膜、灌溉器材回收、初加工网点及深加工利用项目。

第二节 林业

加强林竹加工业节能降耗。大力发展木材精深加工，严格控制木材粗加工项目。加快淘汰高耗能落后工艺、技术和设备，推动木材、竹材加工设备节能改造。
推动林竹废弃物资源化利用。鼓励利用采伐、造材、加工等林业“三剩物”和次小薪柴生产板材、培养食用菌等，鼓励对食用菌培养基进行再利用。推动利用竹业“三剩物”生产竹碳、活性碳、精制醋粉等产品以及进行延伸加工利用。
构建林业循环经济产业链。构建林业—“三剩物”、次小薪柴—板材，林业加工—木屑—食用菌—培养基—饲料、肥料，竹业—“三剩物”—竹炭、活性炭，竹业—“三剩物”—醋液—醋粉—药品、保健品，竹业—竹屑—型材，林竹—制浆—造纸等产业链。

第三节 畜牧业

推进畜禽养殖清洁生产。推进适度规模养殖，鼓励养殖与种植相结合，建设标准化畜禽养殖场，推广畜禽清洁养殖、雨污分流、干湿分离和设施化处理技术。支持深加工集成养殖模式，发展饲料生产、畜禽养殖、畜禽产品加工及深加工一体化养殖业。发展畜禽圈舍、沼气池、厕所、日光温室“四位一体”生态农业。
加强畜禽粪污资源化利用。鼓励利用畜禽粪便发展农村户用和集中供气沼气工程，鼓励利用畜禽粪便、秸秆、有机生活垃圾等多种原料发展超大型沼气工程。推广堆肥处理、工厂化生产有机肥、好氧发酵农田直接施用技术，促进养殖粪污资源化利用和无害化处理。
推动畜禽加工副产物和废弃物利用。鼓励利用畜禽血液、脏器、骨组织、皮毛绒、蛋壳等生产医药、保健品、生活用品等，提高畜禽加工附加值。支持开展屠宰废水循环利用。
构建农牧业循环经济产业链。构建畜禽粪便—沼气—发电，畜禽粪便—沼气—沼渣、沼液—无害化处理—肥料、农药—农林作物，畜禽加工—副产物—生化制品等产业链。

第四节 渔 业

推行设施渔业清洁生产。开展渔航更新改造，发展设施渔业及浅海立体生态养殖。推广使用优质良种和安全高效配合饲料，集成标准化饲养、疫病防控、安全用药等关键技术，发展循环水节水养殖。科学确定养殖容量，合理控制养殖密度，实现养殖水域空间资源合理利用。鼓励利用稻田、盐碱地、采矿塌陷区发展水产养殖。
延伸渔业循环产业链。促进水产养殖业与种植业有效对接，实现鱼、粮、果、菜协同发展。鼓励利用鱼类、虾蟹、贝藻以及水产加工副产物，生产氨基酸、调味品、保健品等产品。推进老旧渔船及网具材料的综合利用。

第五节 工农业复合

推进种植业、养殖业、农产品加工业、生物质能产业、农林废弃物循环利用产业、高效有机肥产业、休闲农业等产业循环链接，形成无废高效的跨企业、跨农户循环经济联合体，构建粮、菜、畜、林、加工、物流、旅游一体化和一、二、三产业联动发展的现代工农复合型循环经济产业体系。大力推广农业循环经济典型模式，重点培育推广畜（禽)—沼—果（菜、林、果)复合型模式、农林牧渔复合型模式、上农下渔模式、工农业复合型模式等，提升农业综合效益。



第五章 构建循环型服务业体系

加快构建循环型服务业体系，推进服务主体绿色化、服务过程清洁化，促进服务业与其他产业融合发展，充分发挥服务业在引导人们树立绿色循环低碳理念，转变消费模式方面的积极作用。

第一节 旅 游 业

推进旅游业开发、管理、消费各环节绿色化，积极构建循环型旅游服务体系。
推进旅游景区建设和管理绿色化。加强旅游资源保护性开发，严格执行旅游项目环境影响评价制度，合理确定景区游客容量。设施建设要采用节能环保产品，积极利用可再生能源，配套建设污水再生利用、雨水收集、垃圾无害化处理系统。支持旅游景区使用节能环保交通工具，开发绿色旅游产品，科学设置垃圾分类回收装置，推进废弃物分类回收和资源化利用。
引导低碳旅游和绿色消费。大力倡导低碳旅游出行方式，在旅游景区加强生态科普宣传教育，传播绿色低碳理念，减少使用一次性用品，引导游客分类投放废弃物，自觉保护景区环境。

第二节 通信服务业

推进绿色基站建设。鼓励采用分布式基站网络结构。通过载波智能功效、智能调整等手段降低设备能耗。推广以自然冷热源和蓄电池温控为基础的空调升温启动技术，合理采用风光互补、分布式冷却系统以及电池组在线维护管理，实施传统基站节能改造。合理设计供电方案，推广应用绿色电源。
推进绿色数据中心建设。加快老旧设备退网，鼓励建设云计算、仓储式及集装箱式数据机房，推动广泛应用先进节能技术，加大节能改造力度，提高数据中心和机房的能源利用效率。
鼓励回收废旧通信产品。推动通信运营商回收基站中的废旧铅酸电池。依托通信运营商服务网点，探索采用押金制等方式建立废旧手机、电池、充电器等通信产品的回收体系，提高回收率。推进手机充电器、电池标准化工作。
到2015年，通信基站能耗比2010年降低25%，通信基站废旧铅酸蓄电池回收率达90%以上。

第三节 零售批发业

积极推行清洁生产。开展清洁生产审计、ISO14000环境管理体系认证。推动现有商用建筑进行保温、隔热改造并对采暖、制冷、通风、照明、冷藏等系统进行节能改造，采用自动控制扶梯等节能设备和技术。鼓励发展连锁经营、统一配送、电子商务等现代流通方式，运用物联网技术强化资源整合和供应链全程优化。
推进废弃物回收利用。鼓励零售批发企业对废弃包装物、废弃食品、垃圾等进行分类回收。鼓励批发零售企业采用以旧换新等方式回收废旧商品。严格执行“限塑令”，禁止销售、使用超薄塑料购物袋，落实塑料购物袋有偿使用政策。
推动绿色消费。充分发挥零售批发业连接生产和消费环节的桥梁作用，支持零售批发业采购节能环保产品，鼓励商贸流通企业开设绿色产品销售专区、专柜等，向消费者推介绿色产品，扩大绿色产品消费，带动绿色产品生产。积极培育租赁业、旧货业发展，促进产品再利用。
到2015年，营业面积在1万平方米以上的大型超市、百货店、专业店等零售业万元营业额能耗显著下降。

第四节 餐饮住宿业

推进餐饮住宿业绿色化。推动餐饮住宿业对照明、空调、锅炉系统进行节能改造，使用节能节水产品和无磷高效洗涤剂，分类排放生活垃圾，分类存放餐厨废弃物。鼓励大型住宿餐饮企业建设具有集中加工、采购、贮存和配送功能的厨房。
倡导绿色服务。倡导减少使用一次性木筷、快餐盒以及客房一次性牙刷、剃须刀等用品。鼓励企业开设绿色客房并给予消费者相应优惠。鼓励餐饮企业实行分餐制，按照营养均衡的要求，适量配餐，提供科学合理的菜单及不同规格的盛具。
到2015年，餐饮住宿业单位增加值能耗明显降低，一次性用品使用率大幅降低。

第五节 物 流 业

提高物流运行效率。大力发展多式联运，促进多种运输方式合理分工运行，削减总行驶量。强化产地物流功能，实行“减量化”运输。支持建立以城市为中心的公共配送体系，优化城市配送网络，鼓励统一配送和共同配送。鼓励使用节能环保和新能源车辆。推广可多次利用的周转包装，支持托盘共用系统建设，实现包装物的梯级利用，加强对废弃包装物的回收和再生处理。
加快绿色仓储建设。合理规划和优化仓库布局，采用现代化储存保养技术，降低各类仓储损耗。完善仓储设施节能环保标准。规范有毒化学品、放射性物品、易燃易爆物品的仓储保管。支持仓储设施利用太阳能和其他清洁能源。支持建设绿色生态型物流园区。
到2015年，初步建立起低碳、循环、高效的绿色物流体系，物流设施能源利用效率明显提高，车辆空驶率稳步降低。

第六章 推进社会层面循环经济发展

加快完善再生资源和垃圾分类回收体系，推动再生资源利用产业化，发展再制造，推进餐厨废弃物资源化利用，实施绿色建筑行动和绿色交通行动，推行绿色消费，实施大循环战略，加快建设循环型社会。

第一节 完善再生资源回收体系

完善再生资源回收网络。加快建设城市社区和乡村回收站点、分拣中心、集散市场三位一体的回收网络。鼓励各类投资主体积极参与建设、改造回收站点，建设符合环保要求的专业分拣中心，逐步建设一批分拣技术先进、环保处理设施完备、劳动保护措施健全的废旧商品回收分拣集聚区。
健全生活垃圾分类回收体系。完善生活垃圾分类回收、密闭运输、集中处理体系，在社区及家庭推行垃圾分类排放。鼓励居民分开盛放和投放厨余垃圾，建立高水分有机生活垃圾收运系统，实现厨余垃圾单独收集、循环利用。
加强重点再生资源回收。落实有关优惠政策，做好废金属、废塑料、废玻璃、废纸等传统再生资源的回收，提高回收率。创新回收方式，强化监督管理，推进废电器电子产品、报废汽车、废旧轮胎、包装物、废旧纺织品的回收，推动废铅酸电池、废镉镍电池、废弃含汞荧光灯、废温度计、废弃农药包装物等有害废物的回收。
到2015年，构建起先进完整的再生资源回收体系，垃圾分类工作取得明显进展，主要品种再生资源回收率达到70%。

第二节 推动再生资源利用产业化发展

推动废旧机电产品、电线电缆、通信设备、汽车、家电、手机、铅酸电池、塑料、橡胶、玻璃等再生资源利用的规模化、产业化发展。到2015年，主要再生资源利用总量达到2.66亿吨，产值达到1.2万亿元，就业人员1800万人。
推进再生资源规模化利用。鼓励再生资源加工利用企业集聚发展，进行园区化管理。加快培育再生资源龙头企业，鼓励通过兼并、重组、联营等方式，加快行业整合力度，提高产业集中度。
推进再生资源高值化利用。加快淘汰落后生产工艺和技术设备，推动再生资源分选、拆解、破碎、加工利用技术和装备升级。支持再生资源利用企业延长产业链，加快形成覆盖分拣、拆解、加工、资源化利用和无害化处理等环节的完整产业链，着力加强深度加工利用，提高产品附加值。提高废弃电器电子产品、报废机动车、报废船舶等的拆解及利用水平。做好执法部门罚没产品的回收利用工作。
推进再生资源清洁安全利用。严格执行环保、安全、卫生、质量标准，推动再生资源利用企业建设完善的环保设施，规范再生资源拆解、利用行为，避免二次污染，确保生产环节清洁安全和再生利用产品质量安全。

第三节 发展再制造

建立旧件逆向回收体系。支持建立以汽车4S店、特约维修站点为主渠道，回收拆解企业为补充的汽车零部件回收体系。规范建立专业化再制造旧件回收企业和区域性再制造旧件回收物流集散中心。积极利用现有再生资源回收网络，回收计算机服务器、硒鼓、墨盒等易回收产品。开展消费者交回旧件并以置换价购买再制造产品（以旧换再）的工作，扩大再制造旧件回收规模。
抓好重点产品再制造。重点推进机动车零部件、机床、工程机械、矿山机械、农用机械、冶金轧辊、复印机、计算机服务器以及墨盒、硒鼓等的再制造，探索航空发动机、汽轮机再制造，继续推进废旧轮胎翻新。
推动再制造产业化发展。支持建设再制造产业示范基地，促进产业集聚发展。支持再制造企业加快技术升级改造。建立再制造产品质量保障体系和销售体系，促进再制造产品生产与售后服务一体化。鼓励专业化再制造服务公司为企业提供整体解决方案和专项服务。建立再制造旧件回收、产品营销、溯源等信息化管理系统。
到2015年，实现年再制造发动机80万台，变速箱、起动机、发电机等800万件，工程机械、矿山机械、农用机械等20万台套，再制造产业年产值达500亿元左右。

第四节 实施绿色建筑行动

推进既有建筑供热计量和节能改造。北方采暖地区以围护结构、供热计量、管网热平衡为重点，夏热冬冷地区以建筑门窗、外遮阳、自然通风为重点，加快实施节能改造。大力推进大型公共建筑和办公建筑采暖、空调、通风、照明等节能改造。
新建建筑严格执行节能标准。严把设计关口，加强施工图审查，城镇建筑设计阶段100%达到节能标准要求。加强施工监管和稽查，确保工程质量和安全，施工阶段节能标准执行率达到95%以上。严格执行节能专项验收，达不到节能标准的不予通过竣工验收，强制进行整改。鼓励有条件的地区提高建筑节能标准。
发展绿色建筑。加强新区绿色规划，积极推进绿色建筑设计和施工。重点推动党政机关、学校、医院以及影剧院、博物馆、科技馆、体育馆等建筑执行绿色建筑标准。在商业房地产、工业厂房中推广绿色建筑，鼓励商品住宅装修一次到位，倡导简约适度装修。推动雨水收集和利用。
推进建筑废物资源化利用。推进建筑废物集中处理、分级利用，生产高性能再生混凝土、混凝土砌块等建材产品。因地制宜建设建筑废物资源化利用和处理基地。
“十二五”期间，北方采暖地区完成既有居住建筑供热计量和节能改造4亿平方米以上，夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造5000万平方米以上，公共建筑和公共办公区建筑节能改造1.2亿平方米，新建绿色建筑8亿平方米。到2015年，城镇新建建筑15%以上达到绿色建筑标准要求。

第五节 构建绿色综合交通运输体系

基础设施建设环节体现循环经济要求。按照绿色循环低碳的要求，构建综合交通运输体系。统筹衔接各种运输方式，加快实现“零距离换乘”和“无缝化衔接”。合理布局铁路、公路、水路和机场基础设施，科学确定建设规模，系统提升土地、能源、水等资源的利用效率。新建机场、车站、码头严格执行建筑节能标准，充分利用自然光、太阳能等可再生能源，积极使用节能环保产品。鼓励再生利用道路沥青以及利用粉煤灰筑路、建桥等。
运营服务环节大力提高能源资源利用效率。引导采用绿色环保型交通工具，加快淘汰老旧机车、船舶。加快现有机场、车站、港口节能节水改造。提高电气化铁路比重，扩大新材料、新技术的应用，降低非牵引能耗。大力推广甩挂运输、不停车收费系统（ETC），推进船舶靠岸使用岸电技术改造，优化港口装卸工艺，减少二次搬运。优化航线网络结构，鼓励机场提供地面供电替代飞机自发电。
倡导绿色出行。完善城市交通系统，加强城市步行和自行车交通系统建设，加快发展轨道交通，推进不同公共交通体系之间以及市内公交系统与铁路、高速公路、机场等之间无缝衔接。引导居民外出多乘公共交通，少开私家车。在有条件的地区探索实行拼车出行，推广电话叫车、网络叫车，降低出租车空驶率。
到2015年，铁路、公路、水路、民航、邮政、城市轨道交通行业基础设施建设和运营服务环节的资源能源利用效率全面提高，污染排放得到有效控制。

第六节 推进餐厨废弃物资源化利用

建立餐厨废弃物资源化利用体系。推动建立规范的餐饮企业、单位食堂餐厨废弃物定点收集、密闭运输、集中处理体系，逐步建立家庭厨余垃圾收运体系。支持餐厨废弃物资源化利用设施建设，鼓励利用餐厨废弃物生产沼气、生物柴油、工业油脂、有机肥等。加快餐厨废弃物资源化利用技术研发，不断优化技术工艺路线，加大推广应用力度。
强化餐厨废弃物管理。推动对城市餐厨废弃物收集、运输、处理实行许可或备案制。加大对餐厨废弃物资源化利用和无害化处理的监管，严厉打击用“地沟油”等餐厨废弃物生产食用油等违法行为。
到2015年，50%的设区城市初步实现餐厨废弃物分类收运和资源化利用，餐厨废弃物资源化利用能力达到3万吨/日。

第七节 推行绿色消费

树立绿色消费理念。推动全社会树立和践行文明、节约、绿色、低碳、循环的消费理念，引导节约消费、适度消费，反对铺张浪费。发扬勤俭节约的优良传统，摒弃讲排场、摆阔气、奢侈浪费的陋习，提高全社会节能、节水、节材、节粮意识。
倡导绿色生活方式。鼓励消费者购买和使用节能环保产品、节能省地住宅，减少使用一次性用品。鼓励自备购物袋，禁止使用超薄塑料购物袋。强化法规标准建设，限制企业对商品进行过度包装，引导消费者抵制过度包装商品。倡导绿色、环保、简约、实用的装修理念，抵制奢华、过度装修住宅。鼓励外出就餐适度点餐、餐后打包，婚丧嫁娶等红白喜事用餐从简操办。倡导生态旅游，杜绝随意丢弃垃圾，自觉进行垃圾分类。鼓励网上购物、视频会议、无纸化办公，珍爱野生动植物。
政府机构带头节约。政府机关要在节能、节水、节纸、节粮等方面率先垂范，切实建设节约型政府。强化政府绿色采购制度，严格执行强制或优先采购节能环保产品制度，提高政府采购中再生产品和再制造产品的比重。政府机关食堂完善用餐收费制度，健全公务接待用餐管理制度，避免政府机关食堂、公务接待用餐浪费。

第八节 实施大循环战略

在推动企业内部、园区内部、产业内部实行清洁生产和资源循环利用的基础上，遵循生态循环规律，实施大循环战略，推动产业之间、生产与生活系统之间、国内外之间的循环式布局、循环式组合、循环式流通，加快构建循环型社会，全面推进循环发展，实现资源利用可循环、环境容量可承载、经济发展可持续。
推进产业循环式组合。加强物质流分析和管理，科学规划，统筹产业带、产业园区和基地的空间布局，消除各种限制性障碍，打破地区封锁和部门利益，搭建循环经济技术、市场、产品等公共服务平台，鼓励企业间、产业间建立物质流、资金流、产品链紧密结合的循环经济联合体，促进工业、农业、服务业等产业间循环链接、共生耦合，实现资源跨企业、跨行业、跨产业、跨区域循环利用。中西部地区在承接产业转移时，要按照产业循环式组合的要求，推进产业集聚发展，合理布局建设项目，避免走先污染、后治理的老路。东部地区要通过推进产业循环式组合，促进产业结构优化升级。
促进生产与生活系统的循环链接。构建布局合理、资源节约、环保安全、循环共享的生产生活共生体系。推动生产系统的余能、余热等在社会生活系统中的循环利用，推动煤层气、沼气、高炉煤气和焦炉煤气等资源在城市居民供热、供气以及出租车等方面的应用，鼓励在有条件的地区发展煤层气公共汽车。推动中水在社会生活系统中的应用，提高城市生活污水在工业生产系统中的应用水平。完善再生水用于农业浇灌的标准，开展示范应用。推动矿井水用作生活、生态用水。推动沿海缺水地区利用海水淡化水作为企业生产和生活用水。推进钢铁、电力、水泥行业等生产过程协同资源化处理废弃物，将生活废弃物作为生产过程的原料、燃料。
推进资源循环利用国内外大循环。充分利用国内外两个市场、两种资源，不断增强经济社会发展的能源资源保障能力。加快转变对外经济发展方式，推进加工贸易转型升级，提升我国产业在全球产业分工中的价值。在实施“走出去”战略和对外援助时，把循环经济理念融入到规划、建设、施工、运行、管理等各环节，加强绿色循环低碳工程建设，树立我国负责任、注重可持续发展的大国形象。扩大再生资源进口种 人民法院刑事审判是党领导人民依法治理国家和管理社会的重要渠道和有效手段。“十二五”时期，是我国全面建设小康社会的关键期，也是人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的时期，大量社会矛盾纠纷以案件形式汇聚到人民法院，其化解社会矛盾责任之大、任务之重可想而知。刑事犯罪案件由社会矛盾衍生而来，是社会矛盾的集中反映和极端表现，人民法院开展刑事审判活动，旨在以法律的强制性打击犯罪分子，以平息和化解社会矛盾。但是，犯罪分子受到惩罚并不等同案件中所有矛盾都能得到有效化解，案件处理不当还可能导致矛盾进一步激化，甚至引发新的矛盾冲突。可见，刑事审判本身化解社会矛盾功能存在较大局限性，许多刑事犯罪而衍生的其他社会矛盾并非纯粹通过法律手段都能得以化解，需要施于人性化的救助措施为补充，既要以法律的强制性化解社会矛盾，又要以情的感染力为刑事案件当事人或近亲属排忧解困，一手抓打击，一手施人性，软硬相兼，法情并用，让刑事审判工作化解社会矛盾功能得到最大限度延伸。本文以构建和完善刑事司法救助机制为目标，概述了刑事司法救助的现实意见，剖析了我国当前刑事司法救助工作存在的主要问题，提出了解决问题的对策和路径，为化解多变、尖锐、复杂的刑事案件社会矛盾建言。

一、刑事司法救助的现实意义

在现代社会，建立和完善司法救助制度，具有重要的理论和实践意义：其一，刑事司法救济是保障人权的基本要求。刑事审判工作所遇重要挑战之一，就是如何平衡裁判与人权的关系问题，力求做到在准确裁判前提下充分保障当事人以及相关人员的基本人权，这是刑事审判工作的重要价值取向。人权的司法保障水平，是衡量一个国家人权保障水平的重要标志，也是一个国家法治水平和政治文明程度的重要标志，可以说，司法人权是人权的核心组成部分，其状况如何是评判一个国家人权状况的关键性指标。司法救助是实践司法人权的重要内容，一个国家的司法救助程度高低反映了该国的民主、法治水平和进程。司法救助在人权保障上虽与刑事法律制度殊途同归，但又起着刑事法律制度不可替代的作用，因为他更加尊重人的生命权、健康权、居住权、债权等最基本权利。其二，刑事司法救济体现了人民法院本质属性。中国共产党所创建的独立政权与剥削阶级“三权分立”政权相比，其最大特性就是政权的人民性，作为人民政权中行使审判权的审判机关，也自创建之初就打上了“人民”的烙印，即“人民性”是法院本质属性，要求刑事审判必须服从于人民群众根本利益，既要依法打击犯罪，保护人民群众利益不受侵害，又要对生活困难当事人实施司法救助，帮助解决生活中的困难和问题。其三，刑事司法救助是人民法院职能转变所需。随着社会的进步和发展，我国的经济体制已悄然转型，即从计划经济体制向市场经济体制发生转变、社会结构发生变动以及社会形态发生变迁，经济体制转型导致人们的行为方式、生活方式以及价值理念都在发生着变化。在社会转型时期，人民法院不再只是国家专政工具，而是必然承担更多的解决社会矛盾的角色，承载更多的社会使命，将单一的审判职能延伸到包括“司法为民”在内的更广阔领域，实现以审判职能为主的职能综合化。刑事司法救助体现了人民法院司法为民宗旨，是人民法院延伸职能的平台，符合新的历史时期人民法院司法制度改革内容和要求。其四，刑事司法救助是社会稳定所需。刑事案件矛盾具有特殊性，在矛盾性质、对抗程度、表现形式、存在范围、存续时间、处理方式以及解决程序等方面与民商事案件相比存在较大差异，民商案件矛盾表现形式为纠纷，只要双方当事人能够定纷止争，矛盾就得以解决，社会不稳定因素也将随之消除。而刑事案件矛盾表现形式为对抗，不服社会管理，抗拒认罪服法，让矛盾化解工作变得更长期、更复杂和更难巨。对刑事案件困难当事人实施司法救助，有利于“教育、感化、挽救”罪犯，使其消除对抗，改过自新；也可安抚或告慰被害人或近亲属，防止矛盾升级恶化，有助案件矛盾化解，促进社会稳定。

二、刑事司法救助制度发展概要

刑事被害人国家救助制度，可追溯到3600多年前的古巴比伦王国《汉穆拉比法典》。“二战”之后，英国刑罚改革运动家M•弗莱提倡建立犯罪被害人赔偿制度，这一主张引起了许多国家重视，于是新西兰在1964年1月颁布了世界上第一部《刑事损害救助法》，随后英国、美国、瑞典、前西德、荷兰、法国、日本等国先后作出了由国家对被害人进行救助的规定。到现在为止，已有超过30个国家和地区建立了被害人国家救助制度。加强对刑事被害人权益的保障,由国家给予刑事被害人救助,已成为国际社会的一项共识。

司法救助又称诉讼救助，罗马法中称之为“穷人规则”（pool
person rules）。我国最早具有“诉讼救助”雏形概念的法律文件是1984年最高人民法院颁布的《民事诉讼收费办法（试行）》，1999年最高人民法院出台的《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》第4条第2款正式提出了民事“司法救助”概念。1997年4月9日最高人民法院、司法部下发的《关于刑事法律援助工作的联合通知》，提出“刑事法律援助”概念，刑事司法救助从此开始。2000年4月24日最高人民检察院、司法部下发了《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》； 2001年4月25日司法部、公安部下发了《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》。2005年12月1日最高法院、最高检察院、公安部和司法部在整合原有规定基础上，联合颁布了《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》。2007年1月7日，最高法院在部署2007年人民法院工作时提出，要“研究建立刑事被害人国家救助制度”，把“刑事司法救助”提上工作日程；同年9月13日最高法院接着下发了《关于进一步加强刑事审判工作的决定》，要求探索建立刑事被害人国家救助制度，对因犯罪行为导致生活确有困难的被害人及其亲属实施救助，提供适当的经济资助，并在广东、山东、浙江、四川等地城市开展试点工作；2009年3月9日中央政法委等八部委联合印发《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》（以下简称“《意见》”），要求在全国范围内积极、稳妥、有序地开展刑事被害人救助工作。这些规定出台，无疑对规范我国刑事司法救助工作起了重要指导作用。

三、我国刑事司法救助制度存在的主要问题

（一）法律救助制度缺失

当前，指导我国开展刑事救助工作的规范性文件，主要散见于中央政法委等八部委联合印发的《意见》以及地方性的救助实施办法等，尚未建立具有法律意义约束力的刑事救助制度。于是，刑事救助在提起、对象、内容、标准、分工以及资金在来源、管理、审批、发放、监督等方面缺失全国性法律规范，造成各地救助工作发展不均衡，负有社会义务的救助部门在救与不救、救谁、怎样救、救多少等问题上具有选择空间，随意性大，容易出现符合救助条件对象得不到救助或者救助标准过低等问题而起不到救助作用，失去了救助工作应有的化解社会矛盾作用。然而，司法实践表明，有不少无法通过诉讼及时获得赔偿的被害人或近亲属生活极为困难而亟需获取救助，他们往往是新的社会矛盾多发地，也是加激刑事案件矛盾的重要推手，如“民”转“刑”和“刑”生“刑”连环案件发生，不能说与刑事救助法律制度缺失无重要因果关系。

（二）救助主体和范围模糊

任何法律制度都有其内在的司法价值，构建刑事司法救助制度的价值就是让存在行为能力缺陷的刑事诉讼当事人得到法律上的援助，从而更好地行使诉讼权利，维护自身合法利益。制度具有约束性特征，刑事司法救助制度其约束性——哪些人、哪些事可以向哪个部门申请司法救助要以条款形式存在，避开释义含糊或界定不清。《意见》对重点救助主体和范围进行了规定，但对非重点救助主体和范围仅作了原则性规定，除明确了少数救助主体和范围外，其余救助主体和范围确定问题则由最高法院委托给了地方法院解决，针对性不强，实践上也不便操作。即使是《意见》已经确认的主体和范围，也存在进一步细化和重新确认问题，如“严重暴力”的案件范围、暴力程度，构成“严重伤残”的最低等级，“无法通过诉讼及时获得赔偿”中对“及时”的解释，“生活困难”的认定标准，“近亲属”的人员范围等。另外，截止2012年3月20日，全国仅有17个省出台了刑事被害人司法救助规范性文件，其他未予规范法院，在实践中要界定主体和范围显得更难。

（三）救助方式单一

司法救助方式，即司法救助机关实施司法救助所采取的措施。目前，我国司法制度所确认的对刑事被害人的救助方式仅有经济资助，以帮助刑事被害人解决基本生活方面的突出困难。然而，不同刑事被害人在现实生活中所遇困难不同，有物质上的，也有精神上的；有养老问题，也有监护问题；有来自刑事被害人的，也有来自其近亲属的；有可用钱解决的，也有用钱不能解决的；等等。如被害人涂某遭受贺某抢劫，涂某反抗时，被贺某用尖刀刺中心脏而亡，现有76岁年迈老母亲和23岁犯间隙性精神病儿子两位亲人，以前他们的生活来源和平日照顾全都依靠涂某；法院判决后，因贺某无赔偿能力，涂某近亲属经济损失没有得到及时赔偿，生活陷入极度困境，既包括生活缺少必要的金钱支撑，又包括因缺失原有照顾而让生存环境变得更差。从本案例看，对被害人近亲属给予经济资助固然重要，同时对其提供物质生活保障也很重要，对类似案例中自理能力差或失去自理能力的人群来说，仅有经济资助尚不够，还有待解决由此而产生的“鳏寡孤独废疾者皆有所养”的社会问题。可见，刑事被害人或近亲属所遇困难的多样性，客观上需要救助方式的多样化。

（四）救助资金无保障

救助资金“落实难”长期困绕着刑事救助工作开展。分析原因：一是国家没有专门建立司法救助资金，救助资金来源缺乏通畅渠道；二是当前救助资金来源对政府部门依赖性强。《意见》虽明确规定救助资金主要由地方各级政府财政部门统筹安排，取决于政府部门支持程度，拨付与否、拨付多少由政府部门决定，缺失强制性规定，随意性空间大；三是通过社会组织及个人捐助路径获取救助资金显得困难重重。救助资金保障不力，会酿成救助对象另辟救助蹊径，并带来不良后果：其一，通过非正当途径救助。如向上级法院、党委、政府部门进行越级访、缠访、闹访、群体访等，以破坏机关正常工作秩序和迫使领导妥协的极端方式来寻求问题解决；其二，向人民法院施压执行。对生活极为困难、态度极为强烈、可能引起矛盾激化的被害人或近亲属，在被告人无履行能力或无完全履行能力情况下，人民法院为避免矛盾升级，时常自筹资金为被告人先行垫付赔偿款，这种做法给法院所带来的资金压力不言而喻；其三，违法自救。救助对象在寻求其他救助途径无果情况下，可能采取非法或暴力等极端手段获取补偿，其危害性可想而知。另外，救助资金短缺还将造成救助数额普遍偏低，与被害人需求相比无异于杯水车薪，救助效果差，难实现司法救助目的。

四、探索刑事司法救助对策与路径

近年来，随着我国法制的进步和构建和谐社会目标提出，被害人权益保障问题已引起了全社会关注，也成了刑事政策研究的一个重要课题。在理论界，学者对刑事司法救助研究成果可谓颇丰，这些成果对指导刑事救助工作开展和化解社会矛盾功不可没。然而，他们有的重视对被害人或近亲属救助而忽视对被告人或近亲属的救助；有的重视资金救助而忽视精神抚慰和社会保障救助；有的重视政府救助而忽视社会救助；等等。其救助主张在不同程度上存在着片面性或短期性，不利于刑事救助工作长远机制的建立。笔者认为，构建稳定、长效、广泛、多元和规范的刑事救助工作机制，代表了刑事审判工作在化解社会矛盾上的发展方向。

1、建立国家法律救助制度

司法救助在本质上是一种国家责任，因此，把刑事司法救助资金纳入国家财政预算，体现了国家对责任担当，这种做法也是现代各国的通例。刑事被害人救助工作，是在我国刑事司法救助法律制度缺失情形下，为解决当前刑事被害人或其近亲属的特殊困难所采取的一种过度性措施，他既不同于国家赔偿，也不同于现行其他社会救助，随着社会的发展和进步，对刑事司法救助工作进行立法规范则为必然趋势，也是做好刑事司法救助工作出路所在。在法律制度架构下，由中央财政统一筹措救助资金，采取财政转移支付方式，对救助对象实施全面救助。规定救助原则，设立救助程序，成立组织机构，明确救助对象，确定救助标准，加强对救助资金的申请、审批、审核、管理、发放和监督管理等工作，让刑事司法救助工作沿着法制化方向健康发展。

2、扩展救助主体和范围

司法救助的初衷就是通过对困难人群的救助来减少社会对抗因素，达到化解社会矛盾纠纷目的。因此，司法救助对象不仅要包括存在特殊困难的被害人或近亲属，还应包括同样存在特殊困难的被告人或近亲属，让他们享有同等救助权利，如果重此薄彼或顾此失彼，都可能会引发出新的社会矛盾。另外，由于救助对象所处的社会、家庭和生活环境不尽相同，个体之间在性别、年龄、体格、行为能力等方面存在差异，因而所遇的特殊困难也呈现多样化特性，表现在资金、物质、赡养、扶养、抚养、劳动、医疗、监护等生活中的各个层面，不同救助对象有着不同的需求，“资金救助”不是万能，其不可帮助救助对象在更宽泛范围解决实际困难，具有一定局限性。困难的多样性决定了救助范围的广泛性，于是在选择救助方式时要因需而择和因人而宜，实行以资金救助为主的多元化救助方式。在构建和谐社会语境下，随着“人性化”执法理念深入人心和国家财力的不断充实，随着我国经济、社会的发展，逐步扩大救助主体和放宽救助范围，让救助工作在更宽阔领域发挥化解社会矛盾作用，符合社会利益。

3、规范救助程序

刑事司法救助程序设定为“启动—审查—实施”三个阶段。

（1）启动阶段。即救助程度开始，由救助对象向办案机关提出救助申请并提供必要的相关特殊困难材料。证明困难状况、说明困难原因、提出救助人员范围、要求和方式，案件当事人近亲属提出申请的还需提供相关身份证明。案件审理期间，由案件承办人对申请进行必要的调查和核实后，通过合议庭（或全庭成员）合议，形成司法救助意见，并答复申请人。

（2）审查阶段。刑事诉讼案件，成立由政法委牵头，由人民法院和财政部门共同参与的审查小组，对人民法院提交的司法救助意见进行审查，决定是否采取司法救助，实行救助工作民主化、公开化和透明化，避免“人民法院说了算”的做法，明确救助人员、时长、内容、方式、限度及其设定国家对申请人享有追偿权条件等内容，联合形成《刑事救助决定书》，作为救助对象接受司法救助的凭证。同时，审查小组对申请人提出的不服人民法院的救助意见进行复议，让申请人充分行使救助权利，也可避免因个别案件承办人的“暗箱操作”让应该得到救助的对象失去救助机会，使救助工作更加公平和公正。