四川省成都市人大常委会


成都市行政执法责任制条例


　　2001年12月13日成都市第十三届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过，2002年1月18日四川省第九届人民代表大会常务委员会第二十七次会议批准；
　　根据2012年6月29日由成都市第十五届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过，2012年9月21日四川省第十一届人民代表大会常务委员会第三十二次会议批准的《关于修改〈成都市行政执法责任制条例〉的决定》修正。



第一章总则

　　第一条为了规范行政执法行为，促进行政执法机关依法行使职权，维护公民、法人和其他组织的合法权益，保障法律、法规、规章的正确实施，根据有关法律、法规，结合成都市实际，制定本条例。
　　第二条行政执法机关实行行政执法责任制，适用本条例。
　　本条例所称行政执法机关是指市和区(市)县、乡(镇)人民政府及其具有执行法律、法规、规章职责的政府部门和法律、法规授权管理公共事务的组织。
　　本条例所称行政执法责任制是指依法确定行政执法主体资格，明确执法职责，规范执法行为，加强执法监督，追究违法执法责任的制度。
　　第三条行政执法机关应当建立行政执法责任制。
　　市人民政府负责全市行政执法责任制工作；区(市)县、乡(镇)人民政府负责所辖区域的行政执法责任制工作。
　　市和区(市)县人民政府法制工作部门在本级人民政府的领导下，负责本条例的组织实施和监督检查工作。
　　第四条市和区(市)县人民代表大会及其常务委员会根据有关法律、法规和本条例的规定，对本级人民政府实行行政执法责任制的情况进行监督。

第二章执法制度

　　第五条市和区(市)县人民政府应当依法确认行政执法机关的执法主体资格，并向社会公布。
　　第六条行政执法机关的主要负责人为行政执法责任制的责任人。
　　第七条行政执法机关应当建立行政执法岗位责任制度，将法律、法规和规章规定的职责，具体落实到行政执法岗位和行政执法人员。
　　第八条行政执法机关应当根据法律、法规、规章规定的执法程序，制定和完善保障其实施的具体办法。
　　法律、法规、规章对行政执法程序未作规定或者规定不具体的，市人民政府可以根据工作实际，制定相应的行政执法工作程序。
　　第九条行政执法机关应当建立行政执法人员资格认证制度，组织进行法律、法规、规章和专业知识培训，经考试、考核合格，取得行政执法资格后，方可从事行政执法工作。
　　第十条行政执法机关应当建立行政执法公示制度，将法定的执法范围、职责、标准、条件、时限、程序、收费等公诸于众。法律、法规另有规定的，从其规定。
　　第十一条行政执法机关应当建立罚没财物收缴管理制度，严格执行法律、法规、规章关于罚没收入的规定，实行罚缴分离。
　　第十二条行政执法机关应当建立投诉、举报和案件回访制度，依法受理相对人的投诉、举报。
　　第十三条行政执法机关应当建立监督检查制度，防止违法执法行为的发生，及时纠正违法执法行为，查处违法执法人员。
　　第十四条行政执法机关应当建立规章、规范性文件备案制度。
　　第十五条行政执法机关应当建立执法情况报告制度。市和区(市)县人民政府工作部门应当定期向本级人民政府报告行政执法情况；对负责实施的本市新公布的地方性法规、政府规章实施一周年时，向本级人民代表大会常务委员会或者有关专门委员会(工作委员会)和本级人民政府专题报告。
　　第十六条行政执法机关应当建立法律、法规、规章的宣传制度，对其负责实施的法律、法规、规章进行宣传。

第三章执法规范

　　第十七条行政执法机关制定规范性文件，应当遵守下列规定：
　　(一)不得与法律、法规、规章和上级规范性文件相抵触；
　　(二)不得设定行政处罚、行政强制；
　　(三)不得设定行政许可、行政事业性收费、集资、登记等项目或者将备案改为许可；
　　(四)按规定程序制定、发布规范性文件。
　　第十八条行政执法机关实施具体行政行为时，应当确保主体资格合法、事实清楚、证据充分、严格遵守法定程序、依法作出处理。
　　第十九条行政执法人员履行政执法职责时，应当持有合法的执法证件，并向行政管理相对人出示。
　　第二十条行政执法机关、行政执法人员在行政执法中，不得有下列行为：
　　(一)执行已废止的法律、法规、规章和规范性文件；
　　(二)继续执行已取消的行政审批事项或者颁发已取消的证照；
　　(三)对符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，拖延不办；
　　(四)无法律、法规依据，将行政审批及资格、资质认证、培训、指定服务等作为企业注册登记前置条件；
　　(五)扩大行政事业性收费范围，提高收费标准或者对已取消、降低标准的收费项目，仍按原项目、标准执行；
　　(六)无法定依据实施行政处罚或者擅自改变行政处罚的种类、幅度；
　　(七)违法实施行政强制；
　　(八)使用、损毁扣押的财物，或者逾期不作出处理；
　　(九)以罚款代替其他行政处罚或者对依法应当移送司法机关追究刑事责任的不移交，以行政处罚代替刑事处罚；
　　(十)在实施行政许可、处罚、检查等行为时，谋取不正当利益；
　　(十一)行政执法机关对行政管理相对人的投诉、举报无正当理由拒绝受理，对复议申请不依法受理或者受理后拖延不办；
　　(十二)法律、法规、规章禁止的其他行为。
　　第二十一条行政执法机关不得对行政执法工作岗位和行政执法人员下达罚没收入指标，不得将罚没收入与行政执法工作岗位或者行政执法人员经济利益相联系，不得将法定职责以各种形式转化为有偿服务，不得截留、私分或者变相私分罚没收入。
　　第二十二条行政执法机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款或者没收较大数额的违法所得、非法财物等重大行政处罚决定的，应当在作出决定之日起十五日内将处罚决定书和必要的说明材料抄送本级人民政府法制工作部门和上一级行政执法机关备案。
　　前款规定的较大数额的罚款、违法所得的具体标准，按四川省人民政府的规定执行。
　　第二十三条作出具体行政行为的，应当制作规范的法律文书，依法送达当事人，并告知当事人享有的权利。
　　第二十四条行政执法机关依法作出的行政行为，非经法定程序，不得改变和撤销。

第四章执法监督

　　第二十五条对行政执法机关实行行政执法责任制采取下列方式予以监督：
　　(一)现场检查、重点和专项调查；
　　(二)调阅执法案卷和其他有关文书；
　　(三)对行政执法人员进行抽查考核；
　　(四)受理对有关行政执法行为的申诉、投诉和举报；
　　(五)法律、法规和规章规定的其他方式。
　　第二十六条市和区(市)县人民政府法制工作部门应当对行政执法责任制进行考核，其考核的重点是：
　　(一)行政执法责任制的建立和落实情况；
　　(二)执法主体、执法依据、执法程序、事实认定、证据采信、文书规范等情况；
　　(三)行政执法人员接受培训、持证上岗以及熟悉相关法律、法规、规章及其他规范性文件的情况；
　　(四)行政复议、行政诉讼、行政赔偿情况；
　　(五)执行、办理本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定、意见和建议的情况；
　　(六)执行《行政执法监督检查决定书》和办理《行政执法监督检查建议书》的情况；
　　(七)违法执法责任追究情况。
　　第二十七条对监督中发现的问题，可以《行政执法监督检查建议书》通知该行政执法机关自行纠正，或者以《行政执法监督检查决定书》直接进行处理。
　　第二十八条行政执法机关在收到《行政执法监督检查建议书》后，应当立即办理，并在规定时限内将办理结果向市、区（市）县人民政府或者有关机关报告。

第五章责任追究

　　第二十九条有下列情形之一的，由行政执法机关主要负责人承担责任：
　　(一)未按本条例的规定建立行政执法责任制的；
　　(二)行政执法机关违法执法问题突出或者发生重大违法执法行为的；
　　(三)对违法执法人员查处不力的；
　　(四)行政执法机关违反本条例规定的其他行为。
　　第三十条在行政执法活动中，行政执法人员违法执法造成后果时，按下列规定确定责任人：
　　(一)承办人违法执法的，由承办人承担责任；
　　(二)因审核人、批准人更改或者授意更改事实、证据和承办人的意见而造成违法执法的，由审核人、批准人承担责任；
　　(三)审核人、批准人未纠正承办人的违法执法行为，造成批准错误的，由承办人、审核人、批准人分别承担相应责任；
　　(四)行政执法机关授意承办人违法执法的，由该行政执法机关负责人承担主要责任；
　　(五)对应当提请行政执法机关集体研究决定的重大案件而不提请研究，并造成违法执法的，由承办人或者有关负责人承担责任；
　　(六)行政执法机关集体研究决定造成违法执法的，由行政执法机关负责人承担责任；
　　(七)上级行政执法机关维持下级行政执法机关的错误决定，由该上、下两级行政执法机关的有关人员分别承担责任；上级行政执法机关改变下级行政执法机关决定造成违法执法的，由上级行政执法机关的有关人员承担责任。
　　第三十一条行政执法机关违反本条例规定的，由市或者区(市)县人民政府通报批评，责令限期改正，并可对其主要负责人给予行政处分。
　　第三十二条行政执法人员实施行政执法责任制，经考核不合格的，暂扣行政执法证件，限期整改；经整改后仍不合格的，按国家公务员、事业单位工作人员年度考核的有关规定处理。
　　第三十三条行政执法人员违法执法的，由本级人民政府法制工作部门或者有关主管机关责令改正，可视情节轻重，给予通报批评、暂扣行政执法证件或者责令离岗培训；情节严重的，吊销其行政执法证件，并由主管机关视情节给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第三十四条行政执法机关及其行政执法人员违法执法侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，行政执法机关应当依法予以赔偿；行政执法机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的行政执法人员、受委托的组织、个人承担部分或者全部赔偿费用。

第六章附则

　　第三十五条本条例自2002年5月1日起施行。

附：

成都市人民代表大会常务委员会关于修改《成都市行政执法责任制条例》的决定
（2012年6月29日成都市第十五届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过，2012年9月21日四川省第十一届人民代表大会常务委员会第三十二次会议批准）

　　成都市人民代表大会常务委员会决定对《成都市行政执法责任制条例》作如下修改：
　　一、将第九条中的“行政执法资格证”修改为“行政执法资格”。
　　二、将第十七条第二项和第二十条第七项中的“行政强制措施”修改为“行政强制”。
　　三、将第十七条第三项和第二十条第十项中的“行政审批、许可”修改为“行政许可”。
　　四、将条例中的“必须”、“应”统一修改为“应当”，“或”修改为“或者”，“相对人”修改为“行政管理相对人”，“执法人员”修改为“行政执法人员”。
　　本修改决定自公布之日起施行。
　　《成都市行政执法责任制条例》将根据本决定作相应修改后重新公布。

论宪政的德性

谢维雁


[英 文 名]On the Morality of Constitutionalism

[摘 要]宪政必须建立在一定的道德之上，对人的不完善性假定是宪政的伦理预设。同时，宪政本身必须具备一定的内在道德，具体包括十项准则，即存在宪法，确立人民主权原则，实行代议制民主，确立法治原则，宪法具有最高权威，政府有限，以保障人权为目标，权力制约，建立违宪审查制，确立正当法律程序原则。这十项准则是判断宪政自身合法性的依据，而具有合法性的宪政又成为宪政社会道德规范、政治制度及公民行为的合法性的供给者。

[关 键 词]宪政 内在道德 合法性

[作者简介]谢维雁（1968－），男，重庆忠县人，四川省司法厅干部，法学硕士。

[联系电话]（028）6750742（办）、6694844（宅）、95858－245661（传呼）

[通讯地址]成都市上翔街24号，邮编：610015。



前言：宪政不可无德



宪政，不仅是一个政治学、宪法学上的概念，而且也应当是一个道德上的概念。宪政必须建立在一定的道德之上。有学者精辟地指出：“实行宪政要有‘宪德’”，所谓“宪德”，即“实行宪政（或宪法）所应有的政治道德、民主法治观念和人权意识”，其核心是“在法律面前的平等观念、民主精神和刚正品质”〔1〕（381页）。在别处，该学者将“宪德”简述为，“实施宪法和法律所应具的政治道德”〔2〕（序一）。依笔者理解，这里的“宪德”应是宪政或宪法实施主体所应具有的道德品格。本文所谓“宪政的德性”，不排斥上述“宪德”的涵义，但它还包含更为重要的内容，它主要指称宪政本身所具有的道德品格。宪政自身的道德品格与其实施主体的道德品格是两个截然有别的概念。宪政自身的道德品格之所以更为重要，是因为，一方面它意指宪政的内在规定性，宪政之为宪政的特质隐寓其中，它在一定程度上构成了评判宪政自身的基本尺度；另一方面，它还意味着宪政的普适性价值，近现代各国宪政的确立是对这种普适性价值的全面认同。虽然各宪政国家对宪政实施主体的道德品格，也有一些大致相同或相近的要求，宪政实施主体道德品格状况也会影响、甚至在很大程度上影响宪政实施的效果，但它只是一种外在因素。实施宪政，不仅需要一定的道德基础，需要适宜的道德环境，而且关键在于宪政本身必须具备一定的内在道德。



1．人的不完善性：宪政的伦理预设



对宪政的认识可从两个层次进行，一是价值层次，一是事实层次。传统宪政理论对价值与事实多不作区分，一般都以弘扬价值为核心，缺少对宪政的客观、系统的实证分析。因此，对宪政事实层次即实然性的研究应成为当今宪法学的重要课题。但这并不意味着宪政学说可以成为一门“科学”。其中，最重要的原因是宪政所依赖的基础相当脆弱，并不能获得“科学”的验证。这个基础就是作为宪政根据的人性假定，即“宪政主义认为人性是不完善的，有自私和滥用权力的倾向”〔3〕。

人性本是一个纯粹的伦理学范畴，但对人性的预设构成了所有时代、所有国家根本政治制度的出发点。任何制度都是针对人设定的，都是建立在一定的人性假定基础上的。对人性的不同假定可能导致不同的政治路径。对性善论的坚持，理论上可导致柏拉图“哲学王”的统治，孟子的仁政，人治即是以性善论为根据的；而实践中则往往导致专制与暴政。宪政不相信人是完美的，也不相信人是善的。休谟认为，“政治作家们已经确定了这样一条准则，即在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约和控制时，应把每个人视为无赖－－在他的全部行动中，除了谋求一己的私利外，别无其他目的”〔4〕（27－28页，着重号为原文所加）。休谟的“无赖”假定（“无赖”是人性不完善的表现形式），不是究诘人性的真相，而是从规范的意义上为宪政给定一个出发点。它体现了人类的睿智与策略：先设定一种最坏的情形即每个人都是无赖，然后在这个前提下求其防堵，求其疏导，求其化弥。宪政主义者是要警告人们不要盲目相信政治家，而要使他们受制于宪法和公民的宪法权利，以降低政治风险〔3〕。经验证明，从最坏处着眼设计的防范与对策措施往往是最有效的。《联邦党人文集》的作者也认为“如果人都是天使，就不需要政府了”。“用种种方法来控制政府的弊病，可能是对人性的一种耻辱。但是政府若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢？”〔5〕（264页）这导出了人性预设与宪政的逻辑联系：“宪政就是被设计用来弥补人的缺陷的”〔6〕（106页），每一种政治制度都是针对某些恶而设计的。宪政的存在这一事实即表明了人性的不完善。

对人的不完善性假定，使宪政理论建立在道德观念之上。但这并不意味着宪政对人的不完善性的价值认同。宪政对人的不完善性预设，实际上是从强烈的道德感出发的，是对人性中与生俱来的缺陷的正视和反省，体现了宪政的现实主义精神。在价值上，宪政对人性中的不完善或缺陷给予了彻底的否定，它根本不承认“人性不完善，要求人负起道德责任和法律责任没有根据”或“人的恶行是顺其自然的结果”之类的逻辑。



2．若干准则：宪政的道德底线



能够真正称得上宪政的东西，应含有一个最基本的统一的尺度，应具备一些共同的最低限度的道德标准，舍此便无宪政。这些共同标准构成了宪政的内在品德。它既是宪政之为宪政的内在要求，也是判断宪政自身的依据。这些准则可概括为以下十项：

（1）存在宪法。

“没有宪法的存在是谈不上宪政的”〔7〕（90页），“宪政以宪法为起点”，“宪法是宪政的前提”〔8〕（180页）。同时，宪法是宪政的规范表现形式，宪政是宪法规范在实践中的实现。作为宪政前提和表现形式的宪法，第一，必须真实。这要求宪法必须与事实上实行的宪政存在同质性，宪法规定的内容就是实际运行的宪政的内容，因为“宪法只能表现、保障和在某种限度内指导宪政而不能无中生有地创造宪政”〔9〕（158页）。第二，必须有实效。“法律实效意思是人们实际上就像根据法律规范规定的应当那样行为而行为，规范实际上被适用和服从”，它是“人们实际行为的一种特性”〔10〕（42页）。宪法必须具有实效而不仅仅是抽象的效力，是宪法作为法律的本质要求，也是从有宪法到有宪政的关键环节。宪法须有实效，可进一步推导出宪法的内容要具有科学性、正当性和可操作性，既要为全社会所普遍遵从，又要在实践中得到实际执行。第三，必须具有较强的稳定性和连续性。宪法是国家的根本大法，规定国家的根本制度和根本任务，其变化关系着国家与社会的稳定，因此宪法不应轻易改变，有人认为，“宪法不变是宪法是重要的原则”〔7〕（298页）。宪法的稳定性和连续性，可进一步导出宪法文字应简约从而具有更大的包容性，同时，还要充分地建立、完善和运用宪法的弹性机制〔11〕。但宪政并不要求宪法一定是成文的，根据国外政治科学家们在“更为宽广的意义上”的界定，“宪法是一套规则和习惯，不论是成文的还是不成文的、法定的或超法的，政府要据此处理事务”〔12〕（51页）。根据历史经验，有宪法未必有宪政，这说明实行宪政除了需要宪法之外，还须满足其他的一些条件。

（2）确立人民主权原则。