浅论我国民事审判监督程序的完善

林 海


内容提要：本文立足于民事再审程序的价值功能和程序安定性间的相互关系，在初步分析现行民事审判监督程序存在的问题基础上，提出完善我国民事审判监督程序必须从制度上建立起当事人申请再审为主的救济性民事再审制度，以取代现行国家司法监督权为主的监督性民事再审制度。并着力阐述了建立这种救济性再审制度的构想——当事人诉权为权利基础的 “再审之诉”，目的一方面切实解决当前申请再审难的现状，另一方面更好地维护司法权威和保障当事人的合法权益。

【关键词】 民事诉讼 审监完善 再审之诉


引言
我国现行民事审判监督程序又称民事再审程序，是1991年颁布的《民事诉讼法》确立的。设立该程序的立法目的旨在对法院生效裁决，发现确有错误的，仍有通过法律程序得到纠正的机会，从而有效保证裁判的正确性、合法性，维护法律的尊严和审判工作的权威，保护当事人的合法权益。审判监督程序已成为维护社会正义和司法公正的最后一道防线，成为民事诉讼活动的最后一道关口，其法律地位和社会作用不容忽视。
但是，由于受社会历史条件限制及影响，1991年立法时普遍认为我国民事纠纷领域里面，大部分涉及到国家或国有企业，关系到国家和集体利益，国家、社会、个人合而为一，民事案件不存在绝对的公私划分。因此这一程序的指导思想和主要内容体现了浓厚的国家职权主义色彩和人治思想，程序设计上集中体现了“五个无限”，即主体无限、时间无限、次数无限、审级无限、理由和条件无限。十多年来，随着我国政治经济文化的飞速发展，市场经济体系逐步建立，民商事交往日趋频繁，各种新型复杂的民事诉讼案件不断出现，作为特殊救济程序的民事再审程序凸显严重的滞后性，其在司法实践中的运作状况与其所应承载的职能相去甚远，显现出的诸多负面影响和社会问题，已引起了立法部门及司法理论实务界的广为关注和探讨研究。最高人民法院《人民法院第二个五年改革纲要》已将改革民事审判监督制度作为深化人民法院改革的主要内容。在此，笔者从分析现行民事审判监督程序中的问题出发，结合我国司法审判工作的实际，着重谈谈完善现行我国民事审判监督程序，建立以当事人诉权为主要权利基础的“再审之诉”的思考。

一、现行我国民事审判监督程序的分析

（一） “实事求是，有错必纠”的再审程序指导思想问题
“实事求是，有错必纠”作为我们党的思想路线和工作方法，无疑是正确的。但是，
将其作为一种司法原则，作为民事审判监督程序的指导思想，其正确性就不再是绝对的了。它与民事诉讼的目的相悖，与审判工作的规律不相融，与程序本位的现代司法理念不符。
“实事求是，有错必纠”，对司法机关而言意味着无论什么时候发现生效裁判错误都应当主动予以纠正，对当事人来说只要他认为生效裁判有错误就可以不断地要求再审。实际上，民事诉讼中通过庭审查明案件事实真相只是一种手段而不是目的，依法公正、有效、及时地处理纠纷才是诉讼的目的。司法活动追求的是法律真实，裁判结果正确与否只能讲相对性，那种要求法院裁判都必须达到绝对客观、真实、正确的想法，仅仅是人们追求的理想目标。一味强调客观真实，审判中就会造成拖延裁判、强迫调解、审委会干预裁判和频繁再审等后果，既不能充分实现民事诉讼法的任务，也不能达到民事诉讼保护当事人的实体利益和程序利益的目的和解决纠纷的目的。事实上，审判实践中完整无缺的裁判和必须再审改判的裁判都是极少数的，绝大多数的裁判可能存在某些不足，但这些并不足以导致改判。2005年我国地方各级人民法院办理涉诉信访435547件（人）次，审查申诉和申请再审196342件，其中符合法定条件进入再审程序的有47902件，审结46468件，改判15867件，仅占当年生效案件总数的0.31％。
由于“实事求是，有错必纠”的指导思想，忽视了民事诉讼正当程序公正的价值，忽视了程序的安定性，忽视了民事诉讼证据高度盖然性的采信原则，受到了法学理论界和司法实务界的一致批判。
（二）关于再审程序启动主体多元化的问题
根据我国现行民事诉讼法的规定，人民法院、人民检察院及当事人在法律上都是再审程序的启动者。但十几年的司法实践表明，再审程序启动主体多元化并没有产生立法预期的效果。一方面，不少明显存在错误的裁判仍然无法通过再审程序获得纠正；另一方面，一些无须再审的案件，却反复多次再审，甚至有的案件经过上下多次再审后最终回到了初审的裁判结果，既耗费了当事人大量的金钱和时间，又浪费了国家极其有限的司法资源，生效裁判的权威性、稳定性也受到严重破坏。主体多元化问题已成为近年各界讨论争议的热点。
1．法院依职权自行启动再审程序有悖于民事诉讼的本质特征，司法实践中的负面影响颇大
（1）现代民事诉讼遵循的基本原则是当事人意思自治原则和法院居中裁判、不告不理原则，其本质特征是双方当事人平等抗辩。法院依职权主动开启再审程序，不可避免的干预了当事人的处分权，先入为主与主观臆断的存在使法官的中立性受到影响，再审裁判的公信力也受到质疑，有悖民事诉讼的本质特征。将法院作为启动再审程序的主体，在各国民事诉讼法中，除了前苏联及俄罗斯的诉讼法典中可以见到外，几乎再无相关的佐证；理论上与国际上通行的民事诉讼理论也发生冲突，在当前我国司法实践中产生的负面影响非常大。
（2）法院自行启动再审程序的做法，严重损害了民事诉讼的程序安定性，不利于法院权威性的确立。生效裁判是法院代表国家行使审判权的具体结果，法院更应当自觉带头维护生效裁判的权威性与稳定性。法院自行启动再审虽是建立在有错必纠、自我纠错的原则上，对自己作出的生效裁判自我否定；但此举却使法院自身始终处在“自相矛盾”之中，无论再审结果对原生效裁判是维持还是改判，都难免使当事人或第三人产生各种疑虑和合理怀疑，胜者担心裁判是否还会再审更改，输者怀疑裁判是否公正仍继续申诉。其结果法院的权威性在大众心目中大打折扣。同时，司法实务中法院自行启动的再审案件大量存在着 “人难找”、“庭难开”、“证难举”、“事实难认定”等现象，再审工作处于极为被动的局面。目前，无论理论界还是司法界的主流观点都认为应当废除法院依职权发动再审程序的规定，笔者对此也有共识。事实上，当事人的申请、检察机关的抗诉、利害关系人的申诉都能够成为错误生效裁判得到纠正和弥补的有效途径。
2．检察机关民事检察监督定位不当，实践中存在一定的盲目性和随意性
（1）人民检察院作为法定的审判监督机关，民事诉讼立法赋予其启动再审程序的权力，其目的旨在对法院审判活动的监督，对社会公益的保护，对弱势群体的援助。现实生活中，检察机关面对大量涉及公益案件其检察监督却显得软弱无力，而对于一般民事案件的抗诉又显得积极有余。由于对民事监督定位不当，实践中没有较好的发挥法律监督应有的作用，有时甚至发生偏差，抗诉权在一定程度上被随意运用以至滥用。
（2）现有的规定对抗诉条件过于抽象、宽泛，抗诉程序规定不具体和缺乏可操作性，增大了检察机关抗诉的盲目性。大量不当民事抗诉案件进入再审程序，再审的结果往往“维持原判”，既增加了当事人的讼累，浪费了大量的司法资源，又危及裁判的既判力，削弱司法稳定性。2005年全国各级人民法院共受理各级检察机关按照审判监督程序提起的抗诉案件10107件，审结9949件，其中抗诉理由成立依法予以改判的仅有2677件。
（3）民事诉讼解决的是平等民事主体之间财产和人身方面的权利义务纠纷，检察机关运用公权干预一般民事案件，违背了当事人自由处分民事权利的原则和当事人平等抗辩的原则，实际上扮演着一方当事人利益代言人的角色，使对方当事人在不平等的地位下参与民事诉讼，使人们对诉讼过程和结果的公正性产生了合理怀疑。
3．当事人通过申请较难启动再审程序，一定程度上影响了其合法权益的实现
申请再审是我国法律赋予当事人及其法定代理人的一项诉讼权利，是当事人依法享有诉权的具体体现。由于法律或司法解释对法院再审审查的事由、范围及处理方式等规定的简单、笼统化，导致法院的审查过程具有很大的灵活性和不透明性，当事人申请后案件能否进入再审，完全取决于法院的决定。当事人直接向法院申请再审，得到法院决定再审的只占约30％，而约70％的再审案件是当事人到检察机关和有关领导部门包括各级党委、人大、政协等反复申诉或上访，由这些部门或领导“监督”引起再审的。这样的结果，一方面使司法机关在申诉问题的处理上带有很强的行政性，极易侵害再审申请人的合法权益；另一方面，也易使无理取闹的个别当事人借机反复缠诉，到处申诉或采取极端行为，严重影响了社会的稳定和司法机关的公信力。当前，申请再审难直接影响了当事人正当权益的实现，已成为司法领域的三大社会问题之一。
（三）关于审判实践中存在的几个矛盾冲突问题
1．再审事由过于宽泛、原则，导致再审案件数量逐年增加。再审事由是引起再审的根据。我国民事诉讼法一方面在再审条件方面作了极为宽泛的规定，力图为再审申请人创造最有利的条件，但此种后果却忽视了相对方当事人的诉讼利益，造成了双方当事人诉讼权利的不平衡状态。另一方面，再审法定理由过于原则，致使法院的主导地位过于突出，形成再审申请人诉讼权利形式上的宽泛和实质上并不能得到有效行使的尴尬局面，造成再审申请人另寻途径反复申诉，反而使法院再审案件数量不断上升。
2．阻却再审启动条件虚设化，无限再审成为必然。民事诉讼法第182条虽然规定当事人申请再审的时限为两年，但却没有规定申诉时限和再审次数，法院自行决定再审和检察院抗诉再审更没有任何时间限制。在申请时限超过两年的情形下当事人自然将目光投向法院和检察院，极力申诉和缠诉，以期达到再审的目的。败诉的当事人在再审期间届满后仍可千方百计通过各种方式和途径促使法院特别是上级法院以至最高法院对案件进行反复审理，无限再审使生效裁判长时期处于不确定状态。
3．再审程序规定简单原则，缺乏可操作性。无论是民事诉讼法，还是最高人民法院对民事诉讼法的《适用意见》，对审判监督程序的规范条件严重缺省，仅有几条“原则性”规定，在审理范围、程序及处理方式上几乎没有统一的系统操作规程，各地法院执行也不一致，极大地影响了司法的权威性和统一性。虽然最高人民法院2001年11月1日下发了《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》，2002年7月31日出台了《关于人民法院对民事案件发回重审和指令再审有关问题的规定》，逐步规范了再审案件审理程序和统一案件的裁判标准，规定了对同一案件各级法院只能再审一次，解决了司法实践中的部分疑难问题，但仍然有许多问题困扰着司法审判工作，如部分法院决定再审或检察院抗诉案件，审理中当事人或产生抵触情绪，或不愿意参加诉讼，还有许多案件事过境迁，根本找不到当事人。有的诉讼标的（不动产）已被依法转卖了多次，无法实现再审的价值。
4．无条件的中止执行，影响了相对当事人合法权利的实现。法院裁判生效后，即开始了执行程序，而案件一旦进入再审，原生效的裁判便必须无条件的中止执行。许多当事人正是利用这一点，想方设法使案件再审，拖延案件的执行，有的则乘机转移财产，逃避债务，其后果直接影响了对方当事人合法权益的实现，原生效裁判确定的义务成为一张“白纸”、一句“空话”。
（四）现行民事审判监督程序存在的若干弊端
上述问题反映在司法实践和现实生活上，凸现出现行民事审判监督程序的各种弊端，其主要有：第一，导致诉讼秩序混乱，无限申诉、无限再审使得终审不终，两审终审制形同虚设；第二，司法资源巨大浪费，既给当事人形成诉累，又使司法成本不合理地扩大；第三，终审裁判的稳定性受到影响，不断地再审，使已经确定下来的法律关系仍处于悬置状态；第四，造成对司法公正的错误评判，目前提起再审的前提是生效裁判确有错误，过多启动再审程序意味着法院错案多，再审案件一旦维持原判，当事人和社会公众则认为被确认为“确有错误”的案件没有改判，显然司法不公；第五，严重损害了司法机关的形象和权威。

二、现行民事审判监督程序的完善

（一）当前学术界关于重构、改造和完善民事审判监督程序的几种主要观点
我国现行民事审判监督程序是以国家监督权作为基础的再审程序，启动主体实质上只有法院和检察院两个，都属国家公权监督，其弊端表现显而易见。那么建立以什么为基础和模式的再审程序更为科学合理？诉讼法学界和司法实务界经过多年的充分研究和探索反思，对重构、改造和完善我国民事再审程序提出了各自的方案和主张。目前，主要的有六种观点，第一种观点认为，法院处于主导地位，检察院处于附属地位，当事人申请再审与申诉并无大的区别。第二种观点认为，以当事人申请再审为主，以人民法院、人民检察院提起再审为辅，且他们在发动再审上应有所分工。第三种观点认为，取消法院、检察院启动再审程序的权力。第四种观点认为，取消法院依职权发动再审，完善检察机关的抗诉监督，建立再审之诉。第五种观点认为，取消再审制度，完善审级制度，建立多元化的审级体制，对部分案件实行三审终审制，第六种观点认为，按照诉权模式建立“以当事人诉权为制度的主要权利基础，以国家的司法监督权为制度的辅助基础”的再审程序模式。
（二）通过当事人诉权模式为基础的“再审之诉”完善现行民事审判监督程序
笔者在从事基层法院审判监督工作实践中，深刻认识到完善民事审判监督程仅仅进行技术上的补救和微观层面上的调整是不够的，而应当在立法上确立一种既符合中国现实经济文化状况，又与WTO规则和国际公认的民事诉讼理念相适应的具有一定前瞻性的科学、合理的民事再审制度，以克服现行审判监督程序的缺陷和不足。鉴于我国目前正处在改革开放和经济转型的关键时期，各类社会矛盾比较尖锐突出，各项法律制度和配套机制还不够健全完善，司法人员及广大民众的法律素质还未达到理想化的层次，那种认为完全借鉴大陆法系国家中有关再审程序模式，完全弱化或取消国家司法监督权特别是检察机关在民事再审中的抗诉权，建立完全单一的由当事人诉权模式形成的再审之诉的认识，与宪法有关检察机关依法独立行使法律监督权的规定和我国目前的客观实际情况不符，显然是行不通的；另外，“三审终审制”中的第三审程序主要解决的是法院未生效裁判中法律适用问题，其与再审程序有着根本不同的性质和功能，即便我国未来的《民事诉讼法》（修订后）实行三审终审制度，也不可能废除或以此取代民事再审程序。尽管完善民事审判监督程序的视角不同，改革层面不一，但诉讼法学界和司法实务界趋于一致的观点还是建立一种“将现行的带有行政化色彩的申诉和申请再审模式诉权化、程序化、法定化”的再审程序模式，以此取代现行的民事审判监督程序。
当前，各地法院受理的民事再审案件中法院自行启动的案件比例逐渐减少，而当事人申请再审的案件逐渐增多，以重庆市一中院为例，2003年—2005年当事人申请再审的案件数为439件，已占该院再审案件总数的62.18％，并有逐年上升的趋势，其他各地法院情况也基本相似；检察机关提出抗诉或检察建议的案件也基本来源于当事人的申诉。将当事人申请再审的权利，按照诉权的模式重新定位，建立以当事人诉权作为主要权利基础之“再审之诉”模式的审判监督程序的时机基本成熟。充分尊重当事人的意思自治原则，大力疏通基于当事人诉权的再审启动主渠道，将提起再审的权利主要交给当事人，最大限度体现司法公正和公平，已成为当前再审制度改革的趋势。北京、福建、广东、湖北、江苏等地的高级法院纷纷以各种形式规范和指导本地的再审程序，积极探索和构建以当事人诉权为主要权利基础的“再审之诉”。特别是广东省高院制定并于2004年10月1日实施的《广东省法院再审诉讼暂行规定》就是司法实务界积极探索再审之诉，改革和完善再审诉讼制度的成功范例。
（三） “再审之诉”模式的民事审判监督程序的主要构架
审判监督程序是一种特殊的救济程序，其自身独特的地位和功能，有别于一、二审程序，民事诉讼法也是单独作为一章予以规定的。民事诉讼中的“再审之诉”就是建立在限制监督性再审，确立当事人申请再审基础上的一种救济性再审程序。下面，笔者结合审判监督工作的体会，对“再审之诉”模式下的民事审判监督程序的主要构架作如下构想和思考：
1. 再审程序的指导思想—— “依法纠错”
海南省昌江黎族自治县人民政府


昌江黎族自治县人民政府关于印发昌江黎族自治县重大气象灾害预警应急预案的通知

昌府[2007]28号


颁布日期： 2007.08.17 颁布单位： 昌江县 实施日期： 2007.08.17

备案登记号：QSF-2007-130012

题注：


昌府[2007]28号

昌江黎族自治县人民政府关于印发昌江黎族自治县重大气象灾害预警应急预案的通知

各乡镇人民政府，县政府直属各单位：
《昌江黎族自治县重大气象灾害预警应急预案》已经2007年8月9日县政府第10次常务会议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。



二〇〇七年八月十五日



昌江黎族自治县
重大气象灾害预警应急预案

第一章 总则
一、编制目的
为进一步做好重大气象灾害预警应急管理工作，增加对重大气象灾害及其次生衍生灾害的防御意识，规范应急工作程序，提高我县预防和减轻突发性气象灾害的能力，提高社会公共管理水平，最大程度减少因灾害造成人员伤亡和财产损失，维护社会稳定和全县人民群众生命财产安全，为政府应对和处置气象灾害和突发公共事件提供决策依据，制定本预案。
二、编制依据
依据《中华人民共和国气象法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国环境保护法》、《国家防汛抗旱应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》、《海南省人民政府突发公共事件总体应急预案》、《防雷减灾管理办法》、《人工影响天气管理条例》、《地质灾害防治条例》、《海南省重大气象灾害及突发事件应急预案》、《昌江黎族自治县人民政府突发公共事件总体应急预案》及其它法律法规和规范性文件，制定本预案。
三、工作原则
（一）气象灾害应急工作应当坚持以人为本，树立和落实科学发展观，体现公共气象、安全气象、资源气象的原则。
（二）气象灾害应急工作应当坚持人民政府统一领导、分级管理、条块结合、以块为主的原则。
各有关部门按照职责，分工负责、互相配合、共同做好气象灾害应急工作。
（三）气象灾害应急工作应当坚持防灾与抗灾并举、以防为主的原则。
（四）气象灾害应急工作应当实行资源整合、信息共享，形成应急合力。
四、适用范围
（一）本预案适用于本县行政区域内重大气象灾害监测、预测预报、警报等应急工作。
（二）本预案适用于由其它重大灾害引起的，事件的主管部门并非气象部门，但灾害的发展进程与气象相关或气象因子对救灾等有影响的突发公共事件，如水旱灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害、森林灾害、异常环境气象事件和其它气象原因造成的突发公共事件。
（三）适用于需要进行人工增雨作业的突发事件，如森林火灾、环境污染或其它特殊事件，以及部门内部的灾难转移等应急工作。
（四）各镇、各有关部门单位、重点企业在本县行政区域内开展气象灾害和突发公共事件的应急工作，应当遵守本预案的规定。
第二章 灾害内容及等级划分
一、气象灾害
气象灾害，是指由于台风、暴雨、雷电、寒潮、大风、低温等天气事件影响，造成或者可能造成人员伤亡、财产损失和社会影响涉及公共安全的自然灾害。
（一）重大气象灾害
1、暴雨、冰雹、龙卷风、大风、海上强风和热带气旋等造成重大经济损失和人员伤亡的气象灾害；
2、对社会、经济及群众生产、生活等造成严重影响的高温、雷电、低温冷害、大雾等的气象灾害。
（二）特大气象灾害
极端天气气候事件对重要城镇和50平方公里以上较大区域造成特大人员伤亡和巨大经济损失的气象灾害。
二、水旱灾害
（一）重大水旱灾害
1、大江大河干流堤防出现重大险情或决口，对下游安全造成直接重大影响的水库险情或垮坝；
2、江河洪水泛滥致使城镇及人口聚集的村镇受淹；
3、洪水造成重要铁路、国道、县道、高速公路和航道中断；
4、对城乡居民生活、生产造成严重影响的干旱缺水；
5、其他造成重大经济损失和人员伤亡的水旱灾害；
（二）特大水旱灾害
本行政区域内大范围受灾，造成特大人员伤亡和巨大经济损失，或者局部地区遭受毁灭性灾害。
三、地震灾害
（一）重大地震灾害
1、人口密集地区4.0级以上地震（含4.0级，类似表述下同）；
2、其他地区5.0级以上地震；
3、震级未达到上述标准但造成重大经济损失和人员伤亡损失或严重影响的地震。
（二）特大地震灾害
重要城镇或人口密集的地区发生6.5级以上，或者造成特大人员伤亡和巨大经济损失的地震。
四、地质灾害
（一）重大地质灾害
1、因山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等造成重大人员伤亡的地质灾害；
2、造成铁路、公路交通干线和航道中断，或者严重威胁群众生命财产安全的地质灾害；
3、其他造成严重经济损失和重大社会影响的地质灾害。
（二）特大地质灾害
因灾死亡30人以上，或者直接经济损失1000万元以上的地质灾害。
五、 海洋灾害
（一）重大海洋灾害
1、风暴潮、巨浪、海啸等造成重大人员伤亡和经济损失的灾害；
2、对沿海经济、社会和群众生产、生活等到造成严重影响的海洋灾害；
3、对大型海上工程设施等造成重大损坏，或者严重破坏海洋生态环境的海洋灾害。
（二）特大海洋灾害
对沿海重要城市和50平方公里以上较大区域造成特大人员伤亡和巨大经济损失的海洋灾害。
六、生物灾害
重大生物灾害
1、因蝗虫等大面积成灾并造成严重经济损失的病虫害；
2、新传入本县的有害生物暴发、流行，对农业、林业生产和生态系统造成严重威胁的生物灾害。
七、森林灾害
（一）重大森林火灾
1、受害森林面积300公顷以上的火灾；
2、威胁居民点、重要设施和原始森林，危险性较大的森林火灾；
3、需要中央或省支援扑救的森林火灾；
4、造成重大人员伤亡的森林火灾，以及其他造成重大影响和财产损失的森林火灾。
（二）特大森林火灾
受害森林面积在1000公顷以上，造成特大人员伤亡和巨大经济损失的火灾。
第三章 组织机构与职责
一、指挥机构
（一）应急指挥部
县人民政府成立重大气象灾害预警应急指挥部，总指挥由县长担任，副总指挥由分管气象工作的副县长担任；成员由昌江气象局、县水务局、县国土环境资源局、县海洋与渔业局、县建设局、县林业局、县农业局、县卫生局、县安监局、县交通局、县财政局、县广播电视台、昌江电信局和昌江供电公司等职能部门和有关单位的领导组成，具体负责应急处置工作。
各镇成立重大气象灾害预警应急指挥机构，负责统一组织、指挥、协调各镇重大气象灾害的应急处置工作。
（二）应急指挥部办公室
应急指挥部下设应急指挥办公室，具体负责处理应急指挥部日常工作。办公室设在昌江气象台气象预警中心，办公室主任由昌江气象局局长担任，副主任分别由县水务局分管防汛防风防旱工作副局长、县国土环境资源局分管地质灾害监测预报工作副局长、海洋与渔业局分管海洋监测预报工作副局长、县建设局分管地震工作副局长、县林业局分管森林防火工作副局长和县农业局分管农业病虫害工作副局长担任；成员由昌江气象局及县水务局、县国土环境资源局、县海洋与渔业局、县建设局、县林业局和县农业局相关工作人员组成。
二、职责
（一）应急指挥部职责
县重大气象灾害预警应急指挥部的职责是负责灾害性天气、气候的监测、预报预测、警报的发布，并及时有效地提供气象服务信息；启动和终止重大气象灾害预警应急预案，为县人民政府组织气象防灾减灾提供决策依据和建议；负责气象灾害信息的收集、分析、评估、审核和上报工作；组织实施增雨等人工影响天气作业；具体协调处理在实施重大气象灾害预警应急预案中的有关问题；负责汇总、分析气象灾害及其次生衍生灾害监测、预报信息，为县人民政府调整防御工作方向和工作重点提供决策服务；负责协调应急工作过程中出现的部门职能交叉等工作；执行县突发公共事件应急委员会的决策和命令。
应急指挥部成员单位的工作职责是：
昌江气象局：承担县重大气象灾害预警应急指挥部日常工作，及时、准确、科学地对外发布气象灾害监测、预报预警信息，做好天气、雷电、生态环境监测，收集、汇总、分析气象灾害监测资料信息，制定重大气象灾害服务方案，提供现场各种气象要素监测资料信息服务，组织实施增雨作业。
县水务局：加强各中小型水库水情监测和水利工程、水资源管理，根据气象、水文、海洋、地质灾害等预报预测信息编制水利工程安全渡汛预案和江海堤渡汛防潮措施。
县国土环境资源局：负责地质灾害及环境的监测监控和应急处置，分析确认事故环境污染源、污染物、污染度并做好污染源的扩散、移向、影响程度的预测预警，制定实施应急措施和环境修复方案。
县海洋与渔业局：加强海面巡查和海浪、风暴潮的监测预报，做好渔船归港避风、人船分离，制定并组织实施海上搜寻和抢救方案。
县建设局：加强地震监测和预报，及时提供监测预报和全县危房和建设工地信息，制定和实施重大设施及大型建筑物抢险救援方案。
县林业局：组织实施森林火灾灭火、抢险方案，做好森林火情监测，发布森林火险预警，通报森林火情及灾情信息。
县农业局：制定农业防御灾害方案和措施，组织指导农村、农民防灾减灾和灾后恢复生产、生产自救工作，做好农业灾情信息通报。
县卫生局：根据现场气象信息做好重大传染病、人禽流感疫情的预防和控制工作，调配医药用品，做好灾区、事故现场卫生防疫工作，保证重大气象灾害发生地气象服务人员的正常工作。
县安监局：负责牵头组织事故调查、事故性质认定和提出初步处置、处理意见。
县交通局：及时提供道路交通信息，保证气象台站气象服务和移动气象台站现场服务人员、设备运输的交通道路畅通，组织人力、物力做好公路、水路、铁路等交通道路的灾前加固，灾中抢修，灾后重建工作，负责组织抢险物资和抢险人员的运送。
县财政局：做好重大气象灾害气象服务应急资金以及其它应急工作拨款的准备。
县广播电视台：按照有关发布规定及时播发灾害性天气气候的监测、预报预测、警报等信息，做好有关广播电视宣传动员和新闻报道。
昌江电信局：负责组织通信线路、网络抢修，保证各种气象信息传递和报送的通信线路畅通。
昌江电力公司：负责组织供电线路抢修，保证重大气象灾害信息传递、报送和重大气象灾害发生现场气象服务工作的电力供应保障。
（二）应急指挥部办公室职责
1、根据应急指挥部指令，负责具体组织、实施应急响应工作；
2、督查、落实指挥部的重大决定；
3、负责信息的收集、汇总、分析、评估、审核和上报工作；
4、具体协调处理气象预警应急工作实施中的有关问题；
5、完成指挥部交办的其它工作。
第四章 预警和预防机制
一、信息监测、预测与报告
（一）气象灾害信息来源和内容
气象部门加强空间、大气层及地面天气监测，做好台风、暴雨、寒潮、大风、低温、干旱等的发生发展监测和预测。
海洋与渔业部门密切注意海区洋面动向，做好水温、海潮、海生物、盐度等监测及海浪、海啸、风暴潮预测预报；国土与环境资源部门负责山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等地质灾害的监测与预报；建设部门负责地震监测与预报预警；农业和林业部门密切配合做好有害生物和森林火灾的监控与预测；其它各部门按各自职责做好相关的监测与预报工作。
各成员单位要按照各自职责分别从思想、组织、人员、技术、物资等方面做好信息监测与报告工作，做好信息共享和交换，及时将监测、预测预报信息报应急指挥部办公室。
（二）气象灾害信息审核和报送
昌江气象局在收到气象灾害信息后，经主要负责人或其授权的负责人签发后，符合重大灾害性天气和重大气象灾害标准的，在1小时内上报县应急指挥部，同时上报县人民政府和海南省气象局。
气象灾害信息接收处理单位应当24小时值班，收到信息后及时审核、处理。
二、预警预防行动
应急指挥部办公室根据气象灾害监测、预报预测、警报信息，对可能发生重大气象灾害的情况，立即进行相关工作部署，并上报县人民政府。相关部门按照各自职责分别做好启动重大气象灾害预警应急预案的配合准备，确保预案的顺利实施。
三、预警级别确定
按照灾害性天气气候强度和气象灾害造成的人员伤亡和财产损失程度，灾害性天气预警级别由昌江气象局确定，分两级预警：
（一）二级预警。在本行政区域内，昌江气象台预报预测出现台风（含热带风暴、强热带风暴）、暴雨、寒潮（含低温冻害、大风）等灾害性天气气候过程，将会对公众的生产和生活产生较大影响，造成或者可能造成较大的财产损失和人员伤亡。
（二）一级预警。在本行政区域内，昌江气象台预报预测出现台风（含热带风暴、强热带风暴）、暴雨、寒潮（含低温冻害、大风）等灾害性天气气候过程，将会对公众的生产和生活产生严重影响，造成或者可能造成重大的财产损失和人员伤亡。
第五章 应急预案启动与响应
一、应急预案启动与响应
在本行政区域内，根据发生或可能发生的重大气象灾害的范围和程度，达到二级预警以上的，县应急指挥部将启动本预案并向县人民政府通报。
应急指挥部在启动应急预案同时应向省气象局通报。
二、应急响应
本预案启动后，各部门单位、各重点企业应当按照各自职责和应急预警状态做好应急响应：
（一）气象灾害二级预警：
昌江气象局领导必须坚守岗位，坐镇指挥，及时、主动、准确地向县人民政府及上级气象主管部门汇报气象灾害的发生、发展及其预报服务情况；各业务岗位人员全部到位，实行24小时主要负责人领班制度，全程跟踪灾害性天气的发展、变化情况，做好实时气象监测；主动加强与省气象台的天气会商，做好气象灾害的跟踪预报、警报服务工作；及时为应急指挥部和县人民政府提供各类决策服务材料，为政府防灾减灾提供科学依据；随时做好实施人工增雨作业准备；及时收集上报灾情信息；按照有关发布规定及时通过广播、电视、手机短信、电话、网络等方式向社会发布灾害性天气预报和警报信息；随时做好准备，由应急指挥部根据气象灾害及其次生衍生灾害的严重程度、事件的性质、可能影响范围等，决定是否派出现场气象服务小组和抗灾抢险工作组，向县人民政府现场指挥部提供实时气象保障服务，以及现场有关气象信息咨询服务。
其它各成员单位按各自职责做好相应的工作，并及时将各类监测、预报预警信息和灾情通报应急指挥部办公室。
应急指挥部副指挥长随时根据重大气象灾害及其次生衍生灾害的发生、发展事态，主持由气象、水务、国土环境资源、海洋与渔业、建设、林业、农业等主要成员单位参加的部署防御和抢险救灾工作会商例会，汇报、交换各类监测、预测预报信息，研究防御重点和对策，形成科学的应急决策指挥意见和方案，组织指挥抢险救灾工作。
应急指挥部根据重大气象灾害、应急事件发展情况等，应向上下游市县人民政府发送（传真、电话等）协调和联防要求。
（二）气象灾害一级预警：
昌江气象局全体人员24小时在岗值班，共同做好各项工作；及时将本地气象灾害信息向上下游市县气象局通报；派出现场气象服务小组，做好相关的灾害性天气现场气象服务和灾情收集等工作；服从应急指挥部命令，组织抗灾抢险队伍参加县人民政府组织的抢险救灾工作。
其它各成员单位24小时值班，派出工作组深入灾区检查、督促和指导防御工作，服从上级命令组织调动人力、物力抢险救灾。
应急指挥部总指挥主持会商例会，听取各部门单位防御及抢险救灾工作情况和防御措施、建议，根据气象灾害及次生衍生灾害发展演变趋势调整防御及抢险救灾工作重心并进行紧急动员部署。
其它工作内容同气象灾害二级预警状态下的内容。
三、应急通信方式
应急指挥部办公室应当保证24小时通信畅通，并将值守电话和辅助通信方式向县人民政府和省气象局报告。
参与重大气象灾害应急的各有关单位应当保证通信畅通，并将值守电话和辅助通信方式向应急指挥部办公室通报。
四、气象灾害评估
（一）气象灾害预评估
应急指挥部办公室根据气象预报和警报，对气象灾害可能影响的区域、时间、强度、行业、基础设施等进行评估并提出相应的对策等。
应急指挥部应协助省气象局进行气象灾害预评估，并向县人民政府报告。
（二）灾后调查评估
调查出现的灾情，统计造成的损失，分析产生的原因，进行气象预报服务和效益的评估。将评估报告向县人民政府和省气象局报告。
应急指挥部应协助省气象局进行相关工作。
五、新闻报道
气象灾害预警应急预案启动后，昌江气象局应当通过新闻发言人及时向社会公布气象灾害监测、预报预警、应急服务等信息。气象灾害及其次生衍生灾害的现状、危害程度、抗灾救灾和相关人员伤亡、经济损失等情况的通报及媒体采访报道由应急指挥部负责。
媒体向社会公众发布气象灾害信息，必须使用应急指挥部统一发布的信息。
六、应急结束
重大气象灾害预警应急预案终止，由应急指挥部根据灾害性天气及次生衍生灾害的发生、发展趋势和灾情发展情况，决定是否终止。应急预案决定终止，应当及时向县人民政府通报。
应急指挥部在决定终止应急预案同时应向省气象局通报。
第六章 应急任务解除后工作
一、灾后调查评估
各成员单位要在灾后调查出现的灾情，损失统计，产生原因以及各类灾害预报服务和效益的评估，按要求在尽可能短的时间内完成评估工作，将评估报告向县人民政府报告，同时上报上级相关部门。
二、应急服务工作评估
应急任务解除后，应急指挥部要对各成员单位的应急服务工作进行较客观的、切合实际的评估，记录入档并报告县人民政府及其上级主管部门。
三、工作和技术总结
应急指挥部应负责将服务情况从工作和技术两个方面进行总结。工作总结主要从组织、管理、整个应急工作的协调性、配合情况、应急响应的速度和工作经验与存在的不足等方面进行总结；技术总结主要从各种技术、设备的优劣、技术亮点、缺失的方面和今后应开展的科研与技术开发问题等方面进行总结，各相关部门单位负责提供材料。工作和技术总结报县人民政府同时应抄报省气象局。
四、资料整理归档
应急指挥部办公室负责对相关监测资料、照片、摄像、主要服务材料、工作和技术总结等整理归档。
第七章 应急保障
一、预警支持系统建设
（一）加强气象灾害预警支持系统建设，保证气象灾害预警应急工作顺利进行。
1、建立和完善以灾害性天气监测、气象预报分析处理、气象信息传输和气象灾害信息综合加工处理为主体的气象灾害预警系统，提高气象灾害预警能力；
2、建立气象灾害信息综合收集评估系统，为政府决策提供科学依据；
3、建立和完善气象防灾减灾综合信息平台，实现主要成员单位防灾减灾信息资源共享；
4、建立气象灾害预警应急综合指挥体系，提高气象灾害应急处置能力。
（二）建立和完善本县互联共享气象灾害紧急处置信息系统，保证指挥部紧急调用相关资源。
二、通信与装备保障
（一）建立反应快速、灵活机动的气象灾害预警应急信息通信系统，确保应急期间通信畅通。
（二）加强对重要通信设施、传输线路和技术装备的日常管理和维护养护，配置备份系统，建立健全紧急保障措施。
三、电力保障
建设移动供电支持系统，解决现场服务应急用电问题。
四、宣传、培训和演习
（一）各成员部门单位应当充分利用广播、电视、互联网、报纸等各种媒体，加大对气象灾害预警应急工作的宣传，对社会公众开展气象灾害预警应急知识的教育。
（二）对应急队伍进行定期培训，组织学习接受应急任务时所需要的业务、服务、相关的专业知识，应急设备的操作，应急业务规定、应对多种灾难的自我保护和安全知识、简单的医疗自救知识等。
（三）每年应至少一次选择可能需要应对的一个专题，组织各成员部门单位对应急系统较全面的进行应急演练。
五、监督检查
应急指挥部负责对本应急预案执行情况的监督和检查，保证各项应急服务措施及时到位。对执行不力的部门单位，责令整改，情况严重的予以通报批评。
第八章 附则
一、奖励与责任追究
（一）奖励
对在气象灾害防灾、减灾、救灾工作中做出突出贡献的集体和个人，由应急指挥部报县人民政府按照地方和国家有关规定给予表彰和奖励。
（二）责任追究
气象部门工作人员由于玩忽职守，导致重大漏报、错报气象预报、灾害性天气警报，致使国家利益和人民生命财产遭受重大损失的，依据《中华人民共和国气象法》第四十条、《海南省实施〈中华人民共和国气象法〉办法》第二十九条规定追究相应的责任。
工作人员对由于玩忽职守导致应急工作过程中出现重大失误、错误，造成损失的，将依据地方、部门及国家有关法律法规追究相关当事人的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
二、预案管理与更新
（一）预案执行情况评估
应急结束后一周内，应急指挥部应将执行情况进行总结，对存在的问题做出分析，提出下一步改进措施，由县人民政府审批，并报省气象局备案。
（二）预案修订
应急指挥部应当结合本县社会经济发展状况以及相关法律法规的制定、修改和完善，适时对本预案进行评审与修订，并按前述程序报送审批和备案。
三、解释
本规定由县重大气象灾害预警应急指挥部办公室负责解释。
四、实施及生效时间
本规定自发布之日起实施。